A raíz de la creación de la Ley 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, se ha suscitado en los diferentes Tribunales Civiles del Distrito Nacional, una nueva postura en cuanto al conocimiento de las acciones en responsabilidad civil que surgen como resultado de un accidente de tránsito.

La Segunda Sala de la Cámara Civil y Comercial del Juzgado de Primera Instancia del Distrito Nacional, en la Sentencia Civil número 035-18-SCON-01142, ha establecido una nueva postura. Expone que los tribunales civiles resultan incompetentes para conocer de las demandas en daños y perjuicios que devienen de un accidente de tránsito, apoyándose en lo establecido en el artículo 302 de la Ley 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial.

Sin embargo, contrario a lo sostenido por el juez, las partes de un proceso tienen el derecho -otorgado por la ley-, de determinar la vía que desean utilizar al momento de la concurrencia de acciones dado un hecho determinado. Para apoyar esta premisa, vale revisar el capítulo II del Código Procesal Penal, el cual establece precisamente la forma en la que se ejerce una acción civil. Así entonces, el artículo 50 de dicho texto dispone lo citado a seguidas:

“Ejercicio. La acción civil para el resarcimiento de los daños y perjuicios causados o para la restitución del objeto materia del hecho punible puede ser ejercida por todos aquellos que han sufrido por consecuencia de este daño, sus herederos y sus legatarios, contra el imputado y el civilmente responsable.

La acción civil puede ejercerse conjuntamente con la acción penal conforme a las reglas establecidas por este código, o intentarse separadamente ante los tribunales civiles, en cuyo caso se suspende su ejercicio hasta la conclusión del proceso penal. Cuando ya se ha iniciado ante los tribunales civiles, no se puede intentar la acción civil de manera accesoria por ante la jurisdicción penal. Sin embargo, la acción civil ejercida accesoriamente ante la jurisdicción penal puede ser desistida para ser reiniciada ante la jurisdicción civil”.

Por otra parte, el artículo 302 de la Ley 63-17, de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, cuando trata la comisión de accidentes, prevé lo que sigue:

“Las infracciones de tránsito que produzcan daños, conllevarán las penas privativas de libertad que en este capítulo se establecen. Su conocimiento es competencia en primer grado de los juzgados especiales de tránsito del lugar donde haya ocurrido el hecho, conforme al procedimiento de derecho común”.

Podríamos colegir que, el artículo 302 no diferencia las responsabilidades que derivan de un hecho civil y la que resulta de un hecho penal. La civil, como bien sabemos, puede ser conocida de forma accesoria en el proceso penal o de forma separada luego de la conclusión de este proceso.

La Segunda Sala de la Cámara Civil y Comercial hizo una errada interpretación del artículo 302 al momento de determinar su competencia para el estudio del caso en cuestión. De hecho, podríamos decir que fue realizada una interpretación conveniente, debido a que parece haber olvidado que el legislador otorgó competencia exclusiva a los juzgados especiales de tránsito para conocer de las infracciones que produzcan daños, en materia penal.

Y es que si bien es cierto que la Suprema Corte de Justicia ha entendido que:

“(…) antes de dictar una decisión sobre el fondo de un asunto cualquiera, si ha sido promulgada y publicada una ley que suprime la competencia del tribunal apoderado de la demanda o pretensión de que se trate, y que, consecuentemente atribuya dicha competencia a otro tribunal, es indiscutible que el primero de ellos pierde potestad de dictar sentencia y deberá indefectiblemente pronunciar su desapoderamiento, declinando al tribunal competente, cuando corresponda”.

No es menos cierto que esto no aplica en el caso del que se trata ¿por qué? Simple, es un asunto procesal. Los Juzgados de Paz Ordinarios de Tránsito que han creado la Ley 63-17 fueron instituidos única o exclusivamente en materia penal. Esto nos queda claro en virtud de la forma de su apoderamiento, a saber: una acción requerida a instancia del Ministerio Público, que no es propio de la materia civil.

La misma Ley no es de carácter procesal, por no cumplir con la condición de regular un procedimiento a seguir de manera jurisdiccional, haciéndola así dependiente de lo que regulan otros textos legales. La Ley que es de carácter procesal, es el número 66-02, Código Procesal Penal, por lo tanto, la regla se mantiene: los Juzgados de Paz Especiales de Tránsito conocerán siempre del aspecto penal y de la acción civil accesoria a la penal; empero, los tribunales civiles conocerán de las acciones principales derivadas de los accidentes de tránsito conforme a las normas civiles, por aplicación del artículo 50 del Código Procesal penal, que permite la acción civil como accesoria de la penal o separada por ante tribunales civiles.

De igual forma, la jurisprudencia ha sido constante en establecer que habrá nacimiento de la acción civil, cuando coexista de una infracción y un daño como consecuencia inmediata y directa del hecho punible. Y esto es así debido a que:

“Cuando el juez apoderado del asunto penal no conozca de los méritos de la constitución en actor civil por resultar inadmisible, el actor civil puede ejercer su acción privada ante la jurisdicción civil, en aplicación del artículo 122 del Código Procesal Penal, cuyo texto, en su parte final, expresa: 'la inadmisibilidad de la instancia no impide el ejercicio de la acción civil por vía principal ante la jurisdicción civil'”.

Las partes son las responsables de instrumentar su proceso y esto puede ser realizado por la vía que ellas entiendan. Esto es así porque: “(e)l ejercicio de la acción civil accesoria a la acción penal constituye solo una opción la el ofendido, quien también puede optar por reclamar la reparación de su daño ante los tribunales competentes en materia civil”

Aunque podemos comprender que los tribunales civiles se encuentran en la actualidad rebosados de expedientes por fallar, al punto de que se han visto necesitados de la utilización de jueves liquidadores para poder brindar a los usuarios una respuesta a sus reclamaciones, no pueden bajo concepto alguno, incurrir en una denegación de justicia.

Parecería que el conocimiento de las acciones en responsabilidad civil, como consecuencia de un accidente de tránsito, ahora tienen un carácter especial. Los Tribunales ahora quisieran -por lo visto- limitar su ejercicio por la jurisdicción civil, a todas las causales distintas a las de un accidente de tránsito. Es como si obligaran al usuario de la justicia a utilizar exclusivamente la vía penal.

Negar todo lo antes dicho, sería una violación grosera del principio de juez natural de los justiciables que procuran la cobertura jurisdiccional en esta materia y, por consiguiente, a la tutela judicial efectiva que garantiza el artículo 69 de la Constitución de la República Dominicana.

Bibliografía

SCJ, 1a Sala, 12 de febrero de 2014, núm. 45, B.J. 1239.
SCJ, 1a Sala, 21 de noviembre de 2012, núm. 16, B.J. 1224.

Recientemente, la licitación denominada “automatización pagos en el transporte público”, convocada por el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT), llamó nuestra atención por una situación muy particular, a saber: la Administración pública contratante se sustrajo del régimen legal que rige las compras y contrataciones gubernamentales. Así las cosas, conviene examinar tales aspectos (1) y a seguidas plantear nuestra conclusión (2).

1. Examen jurídico de la aplicación de la Ley número 340-06 sobre Compras y Contrataciones al proceso de licitación denominado automatización pagos en el transporte público

El proceso de marras excluye, expresamente, la aplicación de la Ley número 340-06, así consta en el acápite 8 de los términos de referencia. La razón de esta supresión reside en la identidad del organismo contratante: el Fideicomiso de Movilidad y Transporte (FIMOVIT). Parecería, entonces, que a juicio del INTRANT, los fideicomisos públicos no han de observar los procedimientos de selección previstos por la indicada legislación.

Adviértase que se ha convocado una licitación cuyo órgano contratante aún no está legalmente constituido. De manera que, de una parte, se impone ponderar la legitimación activa del INTRANT para la actuación estudiada (A) y, de otra parte, el carácter imperativo o supletorio de las reglas de la Ley número 340-06 para los fideicomisos públicos (B).

A. Legitimación activa del INTRANT

La legitimación no es otra cosa que el favor otorgado por el ordenamiento jurídico a una persona para el ejercicio de una actividad determinada [1]. Ella se verifica todas las veces que se compruebe la condición habilitante de la actuación de que se trate.

Las actuaciones de la Administración pública han de observar el principio conocido como “vinculación positiva de la Administración a la legalidad”. Este comporta la imposibilidad de las iniciativas propias en perjuicio de los órganos y entes públicos. Solo pueden ejecutarse válidamente aquellas actividades que la ley le permite de modo inequívoco.

En ese orden de pensamiento, conviene abordar dos aspectos esenciales. Por un lado, la existencia de una norma que habilite al INTRANT para la creación de un fideicomiso público en materia de transporte y movilidad. Por el otro lado, su facultad para promover una licitación anticipada.

Respecto al primer aspecto, este voto de legalidad se satisface en atención a las disposiciones del artículo 20 de la Ley número 63-17 de Movilidad, Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial de la República Dominicana, cuyo texto expresa lo que sigue:

“Artículo 20.- Recursos para la renovación vehicular del transporte de pasajeros y cargas. La recaudación estimada por concepto del veinticinco por ciento (25 %) del impuesto definido en el párrafo III del Artículo 20 de la Ley No. 253-12, para el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible, será asignada durante diez (10) años al Presupuesto General del Estado a favor de un Fondo Especial para la Renovación Vehicular del Transporte de Pasajeros y Cargas en la Tesorería Nacional. La administración y uso de estos recursos estará sometida a los sistemas de control interno y externo previstos por las leyes dominicanas, así como al régimen de contrataciones públicas. También podrán constituirse instrumentos financieros con los recursos del fondo especial, con capacidad de emisión de valores respaldados en fideicomiso de oferta pública para dotar al INTRANT de una mayor agilidad y eficiencia financiera en el manejo de estos fondos, con ajuste a las disposiciones de la Ley No. 189-11, para el Desarrollo del Mercado Hipotecario y el Fideicomiso en la República Dominicana”.

En consecuencia, la constitución del fideicomiso conforme se indica en los términos de referencia del proceso de la especie goza del aval legislativo que exige el rigor del principio de legalidad. Similar protección encuentra la convocatoria anticipada por parte del INTRANT, en tanto su doble calidad de entidad fideicomitente y reguladora de la movilidad.

El artículo 3 de la Ley número 189-11 define el fideicomiso como el acto mediante el cual una o varias personas, llamadas fideicomitentes, transfieren derechos de propiedad u otros derechos reales o personales, a una o varias personas jurídicas llamadas fiduciarios, para la constitución de un patrimonio separado llamado patrimonio fideicomitido. La vocación de los bienes con posibilidad de integrarse en un fideicomiso se caracteriza por una enorme elasticidad jurídica. De acuerdo con el artículo 6 de la citada Ley número 189-11, el fideicomiso puede ser constituido sobre bienes y derechos de cualquier naturaleza. Muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, determinados o determinables en cuanto a su especie. Incluso, pueden añadirse bienes al fideicomiso después de su creación, ya sea por el fideicomitente o –sujeto a las condiciones establecidas por esta ley– por un tercero.

Por lo tanto, el INTRANT podrá válidamente transferir al fideicomiso los derechos y obligaciones que resulten del proceso examinado. Máxime cuando efectivamente este nuevo ente –adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones– tiene la encomienda legal, no solo de diseñar la política nacional de movilidad, transporte terrestre y seguridad vial, sino también la seguridad vial, del usuario y la estructuración de la red de servicios.

En adición, hay que resaltar que, la integración del fideicomiso en este ámbito no es un cabo aislado del nuevo sistema de movilidad y reordenamiento del tránsito. En defecto, nótese una preocupación seria del legislador por la reorganización del tránsito terrestre. Esta declaratoria de interés se formula y reitera en varios numerales de los artículos 4 y 6. A título ilustrativo vale mencionar el 4.8 y el 6.10, respectivamente:

“El Estado promoverá el cambio progresivo de los transportes individuales por modos de transportes masivos, colectivos y más seguros, el uso de tecnologías de información y comunicación adaptadas al avance de los tiempos (…)

Financiamiento sostenible de la gestión del transporte y el tránsito mediante la asignación de fuentes permanentes y recursos generados por las actividades del propio sector, sin perjuicio de los planes de inversión pública y privada en proyectos de movilidad y transporte, la adopción de medidas de deducción o exención impositiva y el direccionamiento de recursos presupuestarios generales”.

Visto que el INTRANT cuenta con la aptitud legal suficiente para constituir un fideicomiso en la materia, y que los derechos que la licitación genere pueden aportarse a este, conviene determinar la juridicidad de la exclusión de la Ley número 340-06 de la licitación in comento.

B. Determinación del carácter de las reglas de la Ley número 340-06 de cara a los fideicomisos públicos

La Administración pública del siglo XXI no cuenta ni con el personal ni con los recursos suficientes que le permitan garantizar la carga de derechos que ficciosamente se le ha atribuido. Sin embargo, hay cierto consenso en entender que aquello que “guía el derecho no es una idea inmutable de razón sino la experiencia –la cultura–, cambiante” [2].

A diario, la sociedad y la economía renuevan e innovan las relaciones que se producen en ellas. Nuevas herramientas de contratación sustituyen antiguas, perfeccionan otras y se interconectan entre sí. Al Estado no le está permitido inadvertir estos fenómenos. De hecho, en aras de las satisfacciones de sus objetivos, incluso los apropia. Dentro del horizonte de ámbitos tan disímiles como el interés social y el mercado financiero, se han creado estructuras que permiten la realización de las misiones del Estado; qué mejor ejemplo que el fenómeno jurídico estudiado: el fideicomiso, en particular, aquel apellidado como público.

El artículo 4 del reglamento número 95-12 define esta categoría de fideicomiso como aquel constituido por el Estado o cualquier entidad de derecho público con respecto a bienes o derechos que formen parte de su patrimonio o con el objetivo de gestionar, implementar o ejecutar obras o proyectos de interés colectivo. De manera que, al estar estos fideicomisos circunscritos a la actividad administrativa del Estado, han de observarse las formalidades particulares descritas por el derecho público.

El principio de legalidad de la Administración pública se configura como un mandato dirigido a todos los órganos públicos de someter sus actos al cumplimiento de las normas que integran el ordenamiento jurídico. Según el Tribunal Constitucional, toda actuación de la Administración se subordina a los mandatos de la ley [3]. La decisión del INTRANT consistente en sustraer el proceso de la especie del régimen jurídico de la Ley número 340-06 se sitúa a extramuros del artículo 2, numeral 6, de este texto legislativo, que, expresa lo siguiente:

“Están sujetos a las regulaciones previstas en esta ley y sus reglamentos, los organismos del sector público que integran los siguientes agregados institucionales: (...)

6) Cualquier entidad que contrate la adquisición de bienes, servicios, obras y concesiones con fondos públicos”.

En las últimas dos décadas, el principio de transparencia ha informado la agenda legislativa. No hay dudas de que el manejo de los fondos públicos integra uno de los pilares que se erigen dentro del catálogo de los principios cardinales que gobiernan a la Administración pública. Poco importa que tanto el INTRANT [4] como el fideicomiso [5] se beneficien de los caracteres propios de las organismos autónomos y descentralizados. El citado artículo 2, párrafo III de la Ley número 340-06 prescribe que las instituciones descentralizadas y autónomas habrán de aplicar su normativa.

Podrían comprenderse las reservas de los órganos descentralizados respecto a los controles de leyes como la número 340-06. Ciertamente se observa una injerencia del Poder Ejecutivo en el ejercicio de las funciones de tales organismos. Sin embargo, el Tribunal Constitucional zanjó las dudas en una decisión de principio, cuya motivación central vale ser citada fielmente:

“La autonomía, en el derecho público, constituye una noción polisémica porque tiene múltiples dimensiones y se emplea en diversos sentidos en el campo de la distribución del poder, conforme a la concepción específica acerca de la forma jurídico-política del Estado que define la Carta Magna. Necesario es precisar, entonces, que la autonomía de la que han sido revestidos los órganos extrapoder en la Constitución de 2010 es cualitativamente superior a la autonomía meramente administrativa que la Constitución reconoce a los organismos autónomos y descentralizados de la Administración Pública, los cuales podrán ser creados por ley y ‘estarán adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector’. Ella se distingue también de la autonomía de la Administración Local o Municipal, que la Constitución establece para estimular la descentralización territorial en el contexto de una República unitaria. Así, los órganos constitucionales están dotados de una autonomía reforzada, es decir, de un grado tal de autonomía muy superior al de los entes administrativos y municipales, que les garantiza una esfera libre de controles e injerencias del Poder Ejecutivo” [6].

La transparencia en la administración de fondos públicos ha devenido en un vector que corta transversalmente todos los mercados y todas las manos que toquen. En una decisión reciente del Tribunal Constitucional, se lee lo que se cita a renglón seguido:

“Resulta insoslayable que todos los que de alguna forma han prestado servicios al Estado, están compelidos a someterse a un proceso que avale su contratación y la rendición de informes idóneos que justifiquen la administración de los fondos públicos que se les haya entregado por dicho concepto” [7].

Llegados a este punto de la exposición, resulta oportuno también identificar el iter de fideicomisos públicos anteriores. A título de ilustración, obsérvese el llamado “Fideicomiso para la operación, mantenimiento y expansión de la red vial principal de la República Dominicana (RD VIAL)”. Su creación fue instruida mediante el decreto número 277-113, de fecha tres (3) de octubre de dos mil trece (2013).

Conforme al artículo 4.8 de dicha pieza ejecutiva, los procesos de selección durante la vigencia del fideicomiso habrán de atender las reglas del derecho público, el cual expresa textualmente lo que sigue:

“Celebrar por cuenta del FIDEICOMISO y con cargo al patrimonio fideicomitido, los procesos de compras y contrataciones públicas que se requieran para el cumplimiento de los fines del FIDEICOMISO RD VIAL, conforme le instruya el FIDEICOMITENTE, para lo cual deberá sujetarse a las normas de compras y contrataciones públicas vigentes”.

Ese mandato presidencial se replicó con exactitud en el contrato de fideicomiso que se suscribió entre el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones y la Fiduciaria Reservas, S.A., en fecha dieciocho (18) de octubre de dos mil trece (2013). Su artículo 2.28 obliga al Comité Técnico del Fideicomiso a observar las normas que gobiernan las compras y contrataciones de la Administración pública.

De forma que, la trayectoria de la práctica revela con claridad meridiana la naturaleza imperativa de las disposiciones de la Ley número 340-06. Los fideicomisos de inversión pública no exceden el dominio del sistema. Por el contrario, estos se someten a todo el rigor del control de Estado, quien justamente al delegar funciones a otros organismos –como el fideicomiso– conserva las potestades de control y supervisión.

Conclusión

Nótese, entonces que, tanto las disposiciones de la norma como la experiencia jurídica, marcan el procedimiento de selección que ha debido agotar el INTRANT: el de la Ley número 340-06. En ese orden de ideas, la licitación para automatización pagos en el transporte público estudiada deviene en ilegal, conforme al estado actual del ordenamiento jurídico dominicano.

Publicado en la Revista Gaceta Judicial. Año 22. Número 382. Febrero 2019.

Referencias bibliográficas:

[1] Tribunal Constitucional, sentencia TC/120/18, asunto Firo Puello Santos, del 21 de mayo de 2018.

[2] Manuel Atienza, Derecho y argumentación, Barcelona, Ariel, 2006, p. 12.

[3] Tribunal Constitucional, sentencia TC 351/14, asunto Trilogy Dominicana, S.A., del 23 de diciembre de 2014.

[4] Artículo 7 de la Ley No. 63-17: “Por medio de la presente ley se crea el Instituto Nacional de Tránsito y Transporte Terrestre (INTRANT), como organismo rector, nacional y sectorial, descentralizado del Estado, con personalidad jurídica y autonomía administrativa, financiera y técnica, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, encargado de cumplir y hacer cumplir la presente ley y su reglamento”.

[5] Artículo 7 de la Ley No. 189-11: “Los bienes y derechos que integran el fideicomiso constituyen un patrimonio autónomo e independiente, separado de los bienes personales del o de los fideicomitentes, del o de los fiduciarios y, del o de los fideicomisarios, así como de otros fideicomisos que mantenga el fiduciario”.

[6] Tribunal Constitucional, sentencia TC /305/14, asunto Junta Central Electoral, del 22 de diciembre de 2014.

[7] Tribunal Constitucional, sentencia TC 188/18, asunto Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones, del 18 de julio de 2018.