Sobre la facultad sancionadora de Pro Consumidor… una vez más

Cada vez más los órganos jurisdiccionales de la justicia perfilan el rango de acción y definen la potestad sancionadora de Pro Consumidor, tal como la más reciente decisión de la Suprema Corte de Justicia, sin embargo, la institución actúa renegada a nuestro ordenamiento.

El artículo 53 de la Constitución dominicana consagra el derecho de todo consumidor con el fin de que se encuentren garantizados al relacionarse dentro de una economía de mercado. Lo que implica, formen parte de las prerrogativas de carácter socioeconómico que tienen aquellos destinatarios finales que adquieren bienes y servicios para satisfacer sus necesidades. No obstante, el legislador no se quedó atrás del constituyente, puesto que aprobó la Ley número 358-05 sobre Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario.

Las previsiones de esta ley tienen carácter de orden público, destinadas a preservar el interés general de la sociedad, por lo que su cumplimiento es imperativo e inderogable por convenciones entre particulares. Dicha caracterización se justifica, entre otras, por dos razones fundamentales, a saber: “la diferencia de poder en la relación consumidor-proveedor y la existencia de sesgos del comportamiento” [1].

En consecuencia, se ha desarrollado el principio pro consumatore, en virtud del cual toda relación jurídica por consumo, mediante el cual las interpretaciones jurídicas de las relaciones entre consumidor-proveedor serán siempre interpretadas de la forma más favorable para el consumidor.

Sin embargo, afirmar que Pro Consumidor posee potestad sancionadora por el solo hecho de ser una institución gubernamental en la defensa de una clase desprotegida implica una violación a uno de los principios constitucionales del derecho sancionador administrativo: el principio de legalidad. En efecto, la Constitución reconoce el ejercicio de la potestad sancionadora de manos de una institución pública, pero lo circunscribe a la forma establecida “por las leyes”. El doctor Parejo Alfonso describe que este principio requiere la “(e)fectiva atribución a la Administración actuante de la potestad sancionadora de cuyo ejercicio se trate precisamente por norma con rango de ley formal”. Se requiere una “predeterminación normativa precisa y previa de las conductas ilícitas (las infracciones) y sus sanciones” [2].

Sin dejar de lado la dimensión social y económica que implica el derecho regulatorio del consumo, no podemos perder de vista que estamos en presencia de una discusión de derecho, que se merece toda la sensatez y tecnicidad que el análisis jurídico pueda permitir.

El 15 de diciembre de 2021, el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor) estremeció los medios de comunicación y redes sociales publicando [3] un comunicado de prensa con relación a la imposición de una multa de 3 millones de pesos a un comercio destinado a la negocio de la joyería que organizó una rifa de un vehículo de lujo y dos cadenas de oro, sin conformidad on la Ley número 358-05 General de Protección a los Derechos al Consumidor o Usuario; la Resolución número 009-2011 que regula las rifas, concursos y sorteos, así como la Resolución número 016-2014 que reglamenta la Publicidad Engañosa en la República Dominicana.

El comunicado refiere que, mediante la Resolución número 2453-21 [4], el Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor comprobó violaciones a las normativas citadas que “(c)onstituyen infracciones en virtud de lo establecido en el ordenamiento jurídico vigente en la República Dominicana”. En consecuencia, se dispuso la devolución inmediata del dinero que pagaron los consumidores en la compra de los boletos para participar en el concurso celebrado recientemente, así como la multa mencionada.

La reacción del público no se ha hecho esperar: muchos han aplaudido la persecución del fraude; algunos se han preguntado sobre el destino de esos 3 millones de pesos; a unos pocos nos preocupa cómo Pro Consumidor, una vez más, desacata el mandato más reciente de la Suprema Corte de Justicia con respecto a la facultad para la imposición de multas. Es una práctica consuetudinaria de esta institución publicitar sus cruzadas y utilizar el beneplácito popular como velo para legitimar sus acciones.

No, no es que no defienda a la colectividad nacional.

No, no es que Pro Consumidor se quede sin capacidad de accionar.

No, no es que se haga de la vista gorda de las malas prácticas comerciales.

Es que dura lex, sed lex, es decir, la ley es dura, pero hay que cumplirla.

Este tema ha sido bastante debatido y poco a poco se ha ido perfilando con la práctica judicial:

Todo comenzó en el Tribunal Superior Administrativo con la sentencia número 183-2013 del 29 de mayo de 2013, considerando que Pro Consumidor no tiene poder de decisión propio, sino que lo que posee es una legitimación activa de parte de su ley para la investigación y acusación. De lo contrario, estaría haciendo de juez y parte, convirtiéndose en un verdadero tribunal de primera instancia y, en consecuencia, violando el principio de separación de poderes.

Posteriormente, la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia emitió la sentencia número 692, de fecha 23 de diciembre de 2015, a través de la cual casó sin envío la sentencia recurrida con una interpretación diferente de la norma, que gira en torno a la premisa de que la Administración pública ya se encuentra investida de la facultad de sancionar ya que esta es inherente a su actividad. Que la reserva de ley que hace la Constitución al respecto es suficiente habilitación para el ejercicio de la potestad sancionadora.

Una vez llega el caso al Tribunal Constitucional, se dicta la sentencia TC/0080/19 del 21 de mayo de 2019 en la que se retiene la facultad de sancionar en base al artículo 43 de la Ley número 358-05 General de Protección a los Derechos al Consumidor o Usuario y se ordena el envío del expediente a la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia por las demás particularidades del caso.

De conformidad con las disposiciones de la Ley número 137-11 Orgánica del Tribunal Constitucional y de los procedimientos constitucionales, la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia dictó en fecha 30 de junio de 2021, la sentencia número 033-2021-SSEN-00565, cuyo dispositivo casa la sentencia número 183-2013 del 29 de mayo de 2013 y envía el fondo del asunto para ser conocido por ante la Tercera Sala del Tribunal Superior Administrativo.

La Suprema Corte de Justicia desarrolla su decisión justamente en el precedente, vinculante, instaurado por el Tribunal Constitucional en la propia sentencia TC/0080/19, respecto de la facultad de Pro Consumidor para emitir sanciones pecuniarias en los casos específicos consagrados en el artículo 43 de la Ley número 358-05, quedando claro en la interpretación de ambas decisiones, que esta facultad sancionadora será aplicable a los hechos objeto de infracción administrativa que constituyan “acciones fraudulentas que conllevan riesgos para la salud y seguridad de sus consumidores”, que no era el caso de la especie, tampoco lo es en el caso de la joyería referida [5].

Esta última sentencia de la Suprema Corte de Justicia se explica a sí misma: está redactada a prueba de todo; inclusive, anticipa por qué no contradice el precedente establecido en el Tribunal Constitucional.

El criterio de la TC/0080/19 aplica cuando los hechos objeto de la infracción administrativa se refieran o relacionen con “(a)dulteración o eliminación de las fechas de expiración o de uso permitido en materia de alimentos, medicamentos u otros productos perecederos (…)”, ya que esto es considerado por esta ley como “(a)cciones fraudulentas que conllevan riesgos para la salud y seguridad de los consumidores”.

En efecto, en las páginas números 22 y 23 de la referida sentencia, el Tribunal Constitucional dominicano reconoce la facultad de Pro Consumidor para emitir sanciones pecuniarias de tipo administrativo sobre la base particular del citado artículo 43 mencionado, no así para los demás tipos de infracciones.

La actividad desplegada en la sentencia más reciente de la Suprema Corte de Justicia no es una de contradicción o de desviación del criterio del Tribunal Constitucional sino de profundización y delimitación de la facultad de esta institución para todos los otros casos no previstos en el mencionado artículo 43 de la Ley núm. 358-05. Tal y como lo expresa el magistrado ponente en la sentencia recurrida:

16. Lo citado más arriba constituye un precedente vinculante para esta jurisdicción, en el sentido de que PROCONSUMIDOR tiene la facultad de emitir sanciones de tipo administrativo cuando se trate de situaciones que podrían afectar la salud de los consumidores al tenor del citado artículo 43 de la ley en cuestión. Ahora bien, en los demás casos, es decir, siempre que la situación no involucre medicamentos o alimentos con potencial dañino a la salud, ha de considerarse que no ha habido regulación normativa alguna por nuestro Tribunal Constitucional.

17. Independientemente de lo obligatorio de este precedente, debe entenderse esta diferencia de tratamiento entre las distintas infracciones a ser cometidas en violación a la Ley núm. 358-05 [6], ello en vista de que algunas de ellas, muy específicamente las que se relacionan con alimentos y medicinas con capacidad de dañar la salud pública de la población [7], deben ser consideradas más graves que las demás, lo que justificaría cualquier diferencia de trato”.

Salvo los casos comprendidos en el artículo 43 de la Ley núm. 358-05, la normativa reguladora no dota de potestad sancionadora expresa –y sin lugar a duda– al Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor, sino de una atribución de comprobación administrativa previa al apoderamiento de los órganos jurisdiccionales así como de tomar acciones para garantizar los derechos de los consumidores al permitirle establecer medidas cautelares para prevenir daños a los consumidores y ejecutar las sanciones establecidas judicialmente.

De haber tenido el legislador la intención de otorgarle potestad sancionadora a Pro Consumidor, bien pudo haberlo hecho como en los casos del Indotel para el sector de telecomunicaciones [8]; de la Superintendencia de Bancos, a la luz de la Ley Monetaria y Financiera, No. 183-02 [9]; y de la Superintendencia de Electricidad de acuerdo con lo dispuesto por la Ley General de Electricidad, No. 125-0118 [10].

Esto no quiere decir que haya una desprotección de los derechos de los consumidores en el resto de las infracciones, pues existe un proceso reglado dentro de la misma Ley número 358-05 para tales fines, remitiendo el pronunciamiento de multas, y en sentido general, el conocimiento todas las infracciones a la Ley número 358-05 como competencia exclusiva del Juzgado de Paz. Así las cosas, Pro Consumidor debe operar como una especie de fiscalía [11], cuyas facultades son:

1. La investigación de las violaciones a la ley;

2. La de prevención e implementación de medidas cautelares para evitar infracciones, tales como:

A. Advertencia;

B. Decomiso o confiscación de productos, envolturas, empaques, envases, material impreso, etiquetas, material publicitario y/o promocional previa autorización judicial;

C. Destrucción de productos, envolturas, empaques, envases, material impreso, etiquetas, material publicitario y/o promocional, luego de dictada una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes;

D. Prohibición de venta del producto o prestación del servicio, previa autorización judicial;

E. Cierre del establecimiento, previa autorización judicial luego de dictada una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes;

3. El sometimiento de los infractores a la acción de la justicia; y

4. La ejecución de las decisiones judiciales.

No es necesario alarmar a la población aludiendo a que, sin poder poner multas, Pro Consumidor pierde su efectividad institucional pues el marco normativo contenido en la ley misma confirma las facultades legalmente reconocidas a Pro Consumidor como órgano regulador e investigativo en el procedimiento sancionador administrativo en materia de derecho del consumo.

Si, posteriormente, el Estado dominicano identifica que para cumplir con su política de protección a los consumidores es necesario ampliar la facultad sancionadora de Pro Consumidor, entendiendo que así es más efectiva, entonces procede someter un proyecto de ley que así lo disponga. Mientras tanto, este tipo de actuaciones como es el caso más reciente y antes descrito, y muchos otros, constituyen actuaciones arbitrarias y un abuso de su facultad legal.

Publicado en nuestro libro institucional "Reflexiones de la práctica legal dominicana: veintidós años de edificación de conocimientos y consecución de éxitos", Santo Domingo: 2025.

Referencias bibliográficas:

[1] Merielin Almonte, “La protección de los derechos del consumidor en República Dominicana”, Acento, 14 de marzo de 2013, https://acento.com.do/2013/opinion/208400-la-proteccion-de-los-derechos-del-consumidor-en-republica-dominicana/#respond (consultado el 30 de marzo de 2020).

[2] Miguel Mariendhoff, Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, Teoría actualizada ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000, p. 789.

[3] Publicación al inicio de la página web de Pro Consumidor, https://proconsumidor.gob.do/2021/12/15/pro-consumidor-sanciona-con-rd3-millones-a-joyeria-por-rifa-presuntamente-fraudulenta-de-mercedes-benz/ (consultado el 16 de diciembre de 2021).

[4] Al momento de la redacción del presente artículo, la resolución número 2453-21 fue solicitada a través de la plataforma de la Oficina para el Acceso a la Información mediante la solicitud número SAIP-SIP-000-59605, la cual aún no ha sido entregada.

[5] Ley número 358-05 General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, artículo 43.

[6] Diferencia esta que se deriva de lo dicho anteriormente, en el sentido de que la sentencia TC/0080/19 estableció la facultad sancionatoria de Pro Consumidor para las infracciones específicas del artículo 43 de la Ley número 358-05, no así con respecto a las restantes infracciones, las cuales no están reguladas o normadas por dicho precedente.

[7] Que son las previstas en el artículo 43 de la ley.

[8] V. Ley General de Telecomunicaciones, No. 153-98 otorga expresamente al órgano regulador –Indotel– la facultad de aplicar el régimen sancionador ante la comisión de faltas administrativas previstas en dicha ley.

[9] V. Ley Monetaria y Financiera, No. 183-02, artículo 19 que consagra: “La Superintendencia de Bancos tiene por función: (...) imponer las correspondientes sanciones, a excepción de las que aplique al Banco Central en virtud de la presente ley”.

[10] V. Ley General de Electricidad, No. 125-01, que consagra en el artículo 29: “La Superintendencia de Electricidad podrá aplicar las sanciones que en casos de incumplimiento de normas técnicas y sus instrucciones cometan las empresas eléctricas del subsector, en conformidad con las previsiones de esta ley y su reglamento”.

[11] En este sentido, el artículo 133 de la Ley No. 358-05 dispone: “Los tribunales ordinarios serán apoderados por los perjudicados o víctimas de violación de las disposiciones de esta ley, por el Ministerio Público o por la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor”.