Los beneficios olvidados de la Ley No. 28-01 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo

La Ley No. 28-01 que crea una Zona Especial de Desarrollo Fronterizo que abarca las provincias de Pedernales, Independencia, Elías Piña, Dajabón, Montecristi, Santiago Rodríguez y Bahoruco tiene como objetivo principal incentivar la inversión privada en la zona de la frontera con Haití, siendo esta un área olvidada y evitada por grupos nacionales e internacionales que buscan invertir, por sufrir de males palpables como la pobreza, distancia y concentración de migración ilegal.

El legislador pretendió desarrollar las provincias que integran aquella zona fronteriza mediante un tratamiento fiscal exclusivo y preferencial, que incluye impuestos directos e indirectos y aranceles de importación, para cualquier tipo de empresa legítima, especialmente aquellas industriales, agroindustriales, agropecuarias, metalmecánicas, de zona franca, turísticas, metalúrgicas y energéticas.

La ley dispone para aquellas empresas que apliquen –es decir, las que de manera concomitante o no realicen procesos de amplia transformación productiva, cuyos insumos objeto de la exención no se produzcan en grandes cantidades, o en cantidades suficientes en la República Dominicana y tengan potencial e intención de contribuir a la economía dominicana–, de una exención de un cien por ciento del pago de impuestos internos, de aranceles aduaneros sobre materias primas, equipos y maquinarias, así como cualquier tipo de impuesto durante un periodo de veinte años. Esto sin mencionar la exención del cincuenta por ciento en el pago de libertad de tránsito y uso de puertos y aeropuertos, y la reducción del cincuenta por ciento de cualquier otro impuesto existente durante la vigencia de la ley.

A veces se trata este relato en tiempo pasado porque la ley tiene una vigencia de veinte años, a contarse a partir de su promulgación en 2001. Su expiración se avecina y parece no haber cumplido su cometido. Recientemente el nuevo director ejecutivo del Consejo de Coordinación de la Zona Especial de Desarrollo Fronterizo, Erodis Díaz, anunció que gestionará la extensión del periodo de vigencia de la ley para así poder trabajar en base al desarrollo de la zona fronteriza, hazaña que entiende de vital importancia para el bienestar de la economía nacional [1].

Y aunque la realidad –los números– lo que dice es que al año 2005 solo se había invertido quinientos cincuenta y cinco millones de pesos, y al año 2017 ese monto ascendía a dos mil cuatrocientos sesenta y ocho millones; una mirada más amplia del asunto muestra que, a ese mismo año, se habían aprobado un aproximado de quinientos proyectos, de los cuales menos de una quinta parte estaba operando [2].

Al 2017, según datos ofrecidos por el Boletín Estadístico Territorial publicado por la Dirección General de Impuestos Internos de ese mismo año, de las ochenta y una empresas que estaban operando, casi un noventa por ciento estaba establecida entre Montecristi, Dajabón y Santiago Rodríguez, lo que muestra que los inversionistas tienen mayor interés en invertir en la zona norte de la frontera que en la zona del sur, la cual contaba con apenas un once por ciento de las empresas beneficiadas por el régimen especial que ofrece la ley objeto de este artículo [3].

Existen datos que explican la aparente pero casi tangible preferencia del inversionista hacia el norte frente al sur de la zona fronteriza. Según datos expuestos en el trabajo de investigación titulado “Identificación de los flujos comerciales en la zona fronteriza Dajabón / Ouanaminthe”, más del cuarenta y seis por ciento de las exportaciones de productos de zonas francas que realiza la República Dominicana hacia Haití son realizadas en el cruce norte de Dajabón - Ounaminthe, mientras que en el sur se da una alta tasa de comercio informal [4].

Devuelta a esa visión macro que debe caracterizar los análisis como el que este breve esbozo quiere realizar, es importante preguntarse lo siguiente: ¿por qué, si la ley es tan dadivosa en su articulado, y si particularmente el norte de la zona fronteriza es especialmente atractivo para el inversionista, parece ser que existe poco interés de algunos actores de tomar provecho de esta pieza legislativa y beneficiarse de sus exenciones?

Ahí es que entra lo que el Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo decidió llamar una falta de “estrategia integral” en su trabajo de investigación relativo a la ley, realizado a través de su Observatorio de la Zona Fronteriza. En este establece como principales propulsores de esa situación de rezago de la susodicha zona la falta de objetivos delimitados y políticas públicas que establezcan las metas a mediano y corto plazo, y la debilidad de la coordinación interinstitucional de políticas públicas que imposibilita que las iniciativas públicas se articulen en función del cumplimiento de aquellas metas, así como la falta de inclusión de incentivos extraespeciales, como líneas de crédito garantizadas por el Estado, tasas preferenciales de crédito para la inversión fronteriza y créditos tributarios por montos invertidos [5].

Es de opinión del autor que, la ley es casi indudablemente positiva para el inversionista, y que se materializó como una oportunidad perdida para la frontera por no haberse aprovechado sus beneficios –cosa que seguirá siendo si grupos económicos no deciden conocer sus bondades–. Tal vez, acatándose a las sugerencias del Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo mencionadas anteriormente, el legislador podría crear una ley aun más atractiva –pero especialmente efectiva–, que solucione el rezago visible que sufre la zona fronteriza de la República Dominicana.

Publicado en: Revista Gaceta Judicial. Año 25. Número 401. Agosto 2021.

Fuentes bibliográficas:

[1] El Caribe, “El nuevo director del CCDF impulsará el desarrollo en zona fronteriza de RD”, Periódico El Caribe, 2020, https://www.elcaribe.com.do/2020/08/31/el-nuevo-director-del-ccdf-impulsara-el-desarrollo-en-zona-fronteriza-de-rd/.

[2] Dirección General de Impuestos Internos, Boletín Estadístico Territorial 2017, 2017.

[3] Ibid.

[4] Wagner Gomera y Juan del Rosario, Identificación de los flujos comerciales en la zona fronteriza Dajabón / Ouanaminthe, 2015.

[5] Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo, La ley 28-01: Un esquema de incentivo para la zona fronteriza, Observatorio de la Zona Fronteriza, 2018.