La declaratoria del estado de emergencia vs. epidemia nacional

Las regulaciones constitucionales de los estados de excepción están planteadas en la Constitución dominicana en su título XIII, a partir del artículo 262 y siguientes. Estos están caracterizados en el artículo precitado como “(a)quellas situaciones extraordinarias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de las personas frente a las cuales resultan insuficientes las facultades ordinarias”. También, los clasifica en tres modalidades que para la especie aplica el estado de emergencia, el cual es declarado cuando, por situaciones distintas a la que originan la declaratoria de un estado de defensa o de conmoción interior, hay amenazas sobre el orden económico, social y medioambiental del país o constituyen calamidad pública, según se infiere del articulado 265 de la Constitución.

Así, vemos que el sistema u ordenamiento constitucional dominicano configura como una de sus disciplinas el estado de excepción, lo que implica su configuración, en palabras del profesor Eduardo Jorge Prats, cito: “(…) a qué medidas es dable adoptar frente a esas situaciones y cuáles son los límites que no deben ser traspasados por las autoridades al tratar de enfrentar las mismas”.

Lo anterior infiere que el constituyente, desde la configuración del estado de excepción en nuestro ordenamiento, quiso establecer una limitación, es decir, preservar su esencia de la división y limitación de los poderes, y las garantías de los derechos fundamentales proclamada en el artículo 6, ya en aquellas situaciones que, por su gravedad, implica disminuirlas. Dígase, que el estado de excepción no es extra o supra constitucional, sino un Estado constitucional diferenciado. Y es que, tal como explica el precitado profesor Eduardo Jorge Prats, vemos que: “El Derecho de excepción en los Estados con Constitución normativa solo puede ser un Derecho constitucionalmente conformado. El Estado Constitucional requiere que la Carta Sustantiva establezca los presupuestos, las competencias, los instrumentos, los procedimientos y las consecuencias de los estados de excepción”.

Es en esa realidad, conforme lo establecido en el numeral 5 del artículo 266 de la Constitución de la República, que somete al control constitucional los actos adoptados durante el periodo de excepción. Por lo que, se debe verificar las facultades otorgadas por el estado de emergencia, a los fines de entender toda su envergadura.

La declaratoria de pandemia del COVID-19 por la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha llevado que, para prevenir y mitigar sus efectos, establezca como recomendación a los Estados el aislamiento generalizado de los ciudadanos, limitando las interacciones personales, reuniones grupales o actividades sociales. Mediante el Decreto número 134-20, emitido en fecha 19 de marzo de 2020 por la Presidencia de la República Dominicana, previa autorización del Congreso Nacional, según la Resolución número 62-20 de la misma fecha, fue declarado el estado de emergencia.

Conforme a las disposiciones regulatorias del artículo 266 de la Carta Sustantiva vemos que, en dicho estado de excepción se establecen los derechos que pueden suspenderse, lo cual a su vez implica la conservación de los derechos básicos y la garantía judicial de los mismos. Al efecto, citamos cuales son los primeros: reducción a prisión (artículo 40, numeral 1); privación de libertad sin causa o sin las formalidades legales (artículo 40, numeral 6); plazos de sometimiento a la autoridad judicial o para la puesta en libertad (artículo 40, numeral 5); traslado desde establecimientos carcelarios u otros lugares (artículo 40, numeral 12); presentación de detenidos (artículo 40, numeral 11); habeas corpus (artículo 71); inviolabilidad del domicilio y de recintos privados (artículo 44, numeral 1); libertad de tránsito (artículo 46); libertad de expresión (artículo 49); libertades de asociación y de reunión (artículos 47 y 48); e inviolabilidad de la correspondencia (artículo 44, numeral 3).

En el Estado social y democrático de derecho, una de las obligaciones es la socialización del ordenamiento jurídico, a través de la protección mínima de los derechos fundamentales. En dicho contexto, la Administración no solo está obligada a garantizar la libertad y seguridad de las personas, sino también a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar su acceso a los medios que les permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, según se interpreta el artículo 8 de la Constitución.

La Constitución de la República Dominicana, en su artículo 61, consagra el derecho a la salud, lo que implica que, por mandato constitucional, el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MISPAS) se encuentra obligado a poner en vigencia toda actividad que permita garantizar la salud del pueblo dominicano. Pero, su consagración no es solo esto, sino que le atribuye al Estado la obligación de dictar medidas encaminadas a la prevención y el tratamiento de enfermedades y procura contar con un sistema que preste asistencia a los grupos y sectores vulnerables.
Lo anterior impone la obligación de ejercer acciones positivas para beneficiar a las personas. En este caso, incluye la creación de leyes y políticas públicas para favorecerles con un sistema de salud adecuado, así como el reconocimiento de que el Estado debe propiciar un sistema de prevención no solo de enfermedades sino de las condiciones que pueden producirlas.

El Estado dominicano se ha provisto de las herramientas legales para garantizar la salud, como son la Ley General de Salud No. 42-01, del 8 de mayo del año 2001, la Ley No. 87-01 sobre Seguridad Social, de fecha 9 de mayo del año 2001 y la Ley No. 123-15, que crea el Servicio Nacional de Salud (SNS), robusteciendo la obligación del Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, como órgano rector del sistema de salud y coordinador de la función administrativa del Estado en materia de salud.

Debido al aumento considerable de los casos de contagio por el COVID-19, así como la imposibilidad política de obtener una nueva prórroga al estado de emergencia, el Gobierno ha decidido emitir una declaratoria oficial de epidemia nacional, a los fines de conseguir el proceso paulatino de la reapertura económica del país, luego de las iniciadas fases I y II. En el artículo 69 de la Ley General de Salud No. 42-01 del 8 de mayo del año 2001, se establece que en el caso de epidemia, el MISPAS deberá determinar las medidas necesarias para proteger a la población. En tal sentido, el artículo 149 determina el ámbito de aplicación de esta medida sobre el territorio nacional o cualquier parte de este, así como autoriza a sus funcionarios locales y a todas las instituciones del Sistema Nacional de Salud a adoptar las medidas necesarias que indique con el fin de evitar la epidemia, controlar su propagación y alcanzar su erradicación, o hasta 30 días contados desde que se presentó el último caso epidémico de la enfermedad.

Sobre el contenido normativo de la declaratoria de epidemia nacional es obvio que existe un gran vacío legislativo sobre los límites otorgados al MISPAS para la ejecución de sus medidas, sin embargo, dicha ausencia se ve retribuida sobre la base de la proporcionalidad de las medidas como límite a la afectación de los derechos fundamentales, cuyas únicas reservas solo están salvaguardadas para el estado de excepción, conforme la Constitución y la ley orgánica del estado de excepción, particularmente, también las metas claras como justificación de las decisiones tomadas, en tal sentido, su finalidad será evitar, controlar la propagación y alcanzar su erradicación. Para nuestro análisis, debemos analizar las facultades de dicho órgano para saber sus posibilidades de acción, tal como lo consagra el artículo 8 de la referida ley, el MISPAS es la máxima autoridad nacional en aspectos de salud, para regular la producción social de la salud, dirigir y conducir políticas y acciones sanitarias; concertar intereses; movilizar recursos de toda índole; vigilar la salud y coordinar acciones de las diferentes instituciones públicas y privadas y de otros actores sociales comprometidos con la producción de la salud, para el cumplimiento de las políticas nacionales de salud.

Sin embargo, debemos ponderar que, la declaratoria de epidemia corresponde a una medida excepcional en el Estado constitucional de Derecho, en consecuencia, la suspensión o drástica limitación de ciertos derechos están intrínsecamente sobrepuestos a las realidades jurídicas ordinarias. Y es que, un examen exhaustivo de la normativa general de la salud deja claro que, las facultades del MISPAS versan más sobre los derechos de acción bajo el cumplimiento de sus obligaciones y responsabilidades en el manejo del Sistema Nacional de Salud.

En tal sentido, podemos apreciar que, la misma normativa jurídica le da un carácter local o nacional, según las características de cobertura por área geográfica o por áreas sanitarias. Estas medidas pueden tener efecto tanto en el sector público como privado, tal sería el caso que sugieren el control por disposiciones políticas de las autoridades civiles, pero deben estar acompañadas por su programa de desactivación y reactivación a la normalidad.

Tal es el caso de la prohibición de la apertura de centros de educación, formación o capacitación sin plataformas o estructuras que permitan el acceso del derecho fundamental que representan (educación, información, trabajo, libre empresa, entre otros), resultan en un agravio social peor a aquel que se busca evitar, contrario a esto, se deben realizar redefiniciones de los servicios tratados sobre protocolos sanitarios como capacidad de estudiantes por curso, variedades de horarios, revisión permanente de temperatura y límites a los espacios de tránsito dentro de las instalaciones. Es lo mismo con aquellos centros para recreación de las personas y actividades deportivas, al respecto, solo restaría la imposición de los protocolos de distanciamiento físico, uso de mascarillas y medidas de protección personal para prevenir el contagio, así como el manejo y seguimiento de las personas confirmadas con COVID-19 y las que hayan estado en contacto con estas.

En virtud de lo anterior, resultan arbitrarias y excesivas de poder, las medidas generales de suspensión de las actividades económicas, sociales y recreativas sin que se verifique que los centros que responden a estos aspectos de la vida nacional se encuentren comprometidos epidemiológicamente. Y es que, si existe una Comisión de Alto Nivel para la Prevención y Control del Coronavirus y un Comité de Emergencia y Gestión Sanitaria, estos deben realizar un trabajo de protocolización para el funcionamiento de todos los sectores nacionales, y realizar una gestión fiscalizadora de su cumplimiento. Sobre esto, cuenta con el régimen sancionador de la Ley General de Salud, que en el mismo artículo 149, otorga la posibilidad de la clausura temporal de establecimientos ante el incumplimiento de las medidas propuestas, lo que consecuentemente puede resultar contradictorio a la decisión de suspensión de las actividades al tener el mismo efecto, no obstante, el artículo 153, numeral 1, establece un tarifario de multas que podrán oscilar entre uno y diez salarios mínimos.

En definitiva, el Gobierno central tiene como apoyo todos sus organismos institucionales, así como otros órganos, tal es el caso del Ministerio de Defensa, el Ministerio de Interior y Policía, la Dirección General de la Policía Nacional y la Procuraduría General de la República, además, con la ayuda de la Administración local, ayuntamientos y distritos municipales. Sin embargo, sus actuaciones tendrán como eje clave de la legalidad que la declaratoria de epidemia, diferente al estado de emergencia, no crea un estado diferenciado del Derecho, sino la aplicación de políticas sanitarias acordes a la situación de riesgo actual, pero sin que ello permita un ejercicio extralimitado del poder. Es decir, las medidas necesarias se ven revestidas de una alta carga de razonabilidad que se confronta al régimen de control habitual del ordenamiento jurídico dominicano.