Inexistencia de la potestad sancionadora de la Administración pública a favor de Pro Consumidor

Resumen:

El presente estudio analiza el tema de la potestad sancionadora de la Administración pública y procura demostrar que actualmente la ley no le ha atribuido dicha potestad al Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor).

Palabras claves:

Potestad sancionadora, Administración pública, acto administrativo, principio de legalidad, Pro Consumidor, Tribunal Superior Administrativo, derecho administrativo, República Dominicana.

La potestad sancionadora puede definirse como la facultad que la ley le atribuye a un ente jurídico del Estado de sancionar y/o penalizar a los infractores de las leyes y sus reglamentos. Esta potestad tiene como fin primordial imponer un castigo a las personas que transgredan la ley y coaccionar a los ciudadanos a actuar en apego a la Constitución y las leyes.

A pesar de los objetivos perseguidos por la potestad sancionadora, ésta no puede ser ejercida por aquellas instituciones gubernamentales a las que no les ha sido expresamente otorgada por la ley, ya que la misma está sometida al principio de legalidad. Según este principio, “(t)oda acción administrativa es el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar” [1].

En nuestro ordenamiento jurídico, el principio de legalidad se encuentra reconocido por la Constitución Dominicana en su artículo 138, el cual establece lo detallado a continuación:

“Artículo 138.- Principios de la Administración Pública. La Administración Pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado (…)”.

Adicionalmente, dicho principio se encuentra reflejado en los artículos 40.13 y 40.15 de la Constitución, los cuales textualmente expresan lo siguiente:

“Artículo 40.- Derecho a la libertad y seguridad personal. Toda persona tiene derecho a la libertad y seguridad personal. Por lo tanto: (…) 13) Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción penal o administrativa (…) 15) A nadie se le puede obligar a hacer lo que la ley no manda ni impedírsele lo que la ley no prohíbe. La ley es igual para todos: solo puede ordenar lo que es justo y útil para la comunidad y no puede prohibir más que lo que le perjudica; (…)”.

Ante el análisis de los textos jurídicos detallados anteriormente, es evidente que nuestra Constitución estipula que dicha potestad debe ser expresamente otorgada a través de una disposición legal que la contemple; por lo que las actuaciones administrativas que no se encuentren fundamentadas en una disposición legal vigente devienen en inconstitucionales y, por ende, deben ser consideradas nulas y carentes de fuerza legal.

En otro aspecto, el referido artículo 40.13 de nuestra Constitución reconoce, además, la dualidad de sistemas represivos en el país: los tribunales penales y la Administración pública, pues ambas instituciones han sido facultadas para establecer sanciones contra los infractores de la ley. Es por esto que ambos sistemas deben regirse por los mismos principios generales del Derecho sancionador: principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad e irretroactividad [2].

Sin embargo, tal como ha sido reconocido por la doctrina nacional, “(e)ste deber de legalidad puede ser burlado por los órganos y agentes administrativos, bien sea por error de concepto, por espíritu de abuso de autoridad, o por mala voluntad contra ciertos administrados” [3].

En el caso particular del Instituto Nacional de Protección de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor), en virtud de este principio, este solamente puede imponer sanciones administrativas cuando una ley le haya expresamente otorgado dicha facultad, situación que no ha ocurrido, pues Pro Consumidor no cuenta con la autorización legislativa necesaria para imponer sanciones.

En ese marco, es que se promulga el artículo 27 de la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario, número 358-05, según el cual: “En caso de encontrar violación a las disposiciones de esta ley, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor deberá ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley, aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso”.

Por lo tanto, la ley ha expresamente establecido que Pro Consumidor es el organismo de la Administración pública habilitado para ejecutar las sanciones y penalizaciones que contempla la ley de protección a los consumidores, no así de pronunciar dichas penalizaciones.

En este aspecto, es evidente la competencia expresa de los Juzgados de Paz para conocer de las infracciones de consumo, según lo establecido en los artículos 132 y 133 de la referida Ley No. 358-05, cuyo texto expresa lo siguiente:

“Artículo 132.- Competencias. Los juzgados de paz serán competentes para conocer de las infracciones a la presente ley. Las sentencias que decidan sobre infracciones leves no serán susceptibles de apelación.

Artículo 133.- Los tribunales ordinarios serán apoderados por los perjudicados o víctimas de violación de las disposiciones de esta ley, por el Ministerio Público o por la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor”.

La voz del legislador es suficientemente clara. Si se transgrede la Ley No. 358-05, los juzgados de paz poseen competencia exclusiva para imponer las sanciones correspondientes. Inclusive la mayoría de las medidas que el legislador califica como “cautelares” requieren la intervención judicial.

En este sentido, el artículo 111 de la citada Ley No. 358-05 prescribe lo siguiente:

“Artículo 111.- De las sanciones. Medidas cautelares y sanciones complementarias. Comprobado un alto riesgo para la salud o seguridad de los consumidores o usuarios, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor podrá aplicar a los infractores, mediante resolución, entre otras, las siguientes medidas cautelares:

a) Advertencia;

b) Decomiso o confiscación de productos, envolturas, empaques, envases, material impreso, etiquetas, material publicitario y/o promocional previa autorización judicial;

c) Destrucción de productos, envolturas, empaques, envases, material impreso, etiquetas, material publicitario y/o promocional, luego de dictada una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes;

d) Prohibición de venta del producto o prestación del servicio, previa autorización judicial;

e) Cierre del establecimiento, previa autorización judicial luego de dictada una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes; o

f) Cualquier combinación de las medidas anteriores”.

Tal como se puede observar de la simple lectura del artículo detallado anteriormente, la única medida que Pro Consumidor puede aplicar sin autorización judicial es la comunicación de una advertencia a la persona que la entidad considere se encuentre violando la ley. En todos los demás casos, Pro Consumidor necesita una autorización judicial previa o sentencia judicial definitiva por parte de la entidad competente: los juzgados de paz.

Imaginemos, si tanta rigurosidad se exige para una medida cautelar, ¿será posible que Pro Consumidor pueda condenar a un supuesto transgresor al pago de una multa? Imposible. El artículo 115 de la Ley No. 358-05 dispone sin espacio para especulación alguna, lo siguiente:

“Pro Consumidor podrá solicitar por escrito un previo requerimiento de ejecución de los actos o resoluciones de que se trate, advirtiendo a su destinatario del plazo de que dispone para cumplirlo y de la cuantía de la multa coercitiva que, en caso de incumplimiento, le podrá ser impuesta por los tribunales”.

Igualmente, dentro del capítulo III sobre la Dirección Ejecutiva de la referida ley, se marcan las pautas sobre la función y objetivos de la Dirección Ejecutiva del Instituto Nacional de los Derechos del Consumidor, (Pro Consumidor). Dichas regulaciones también evidencian la intención del legislador de reconocer la legitimación activa de este órgano para investigar y accionar en justicia y una atribución muy clara sobre la competencia de la vía administrativa para conflictos relativos a la ley, a saber:

“Artículo 19.- La Dirección Ejecutiva tendrá a su cargo: (…) g) Someter a los infractores ante las instancias judiciales competentes, así como asistir y asesorar al ministerio público de las mismas cuando este lo requiera (…)

Artículo 23.- La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor es el organismo competente para conocer, por la vía administrativa, los casos de conflictos relativos a esta ley. (…)

Artículo 27.- En caso de encontrar violación a las disposiciones de esta ley, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor deberá ejecutar las acciones correctivas y las penalizaciones que contemple la ley, aplicable dentro de la esfera de su competencia y observando el debido proceso.

Artículo 28.- La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor será responsable además de tomar las medidas de lugar para garantizar los derechos del consumidor en caso de inexactitud de pesos y medidas, deficiencias de calidad y normas técnicas, de los productos y servicios que se ofertan en el mercado, en coordinación con DIGENOR”.

Dentro de la labor de protección de los intereses económicos tal y como se titula el capítulo VI de la mencionada ley, en el tema de peso, medida y calidad, se faculta a la Dirección Ejecutiva a tomar las medidas necesarias para garantizar los derechos del consumidor. Nueva vez, nos referimos a las medidas precautorias, que están sujetas a autorización judicial previa.

“Artículo 51.- Peso, medida y calidad. La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor será competente, de oficio o a denuncia de parte interesada, en los casos de inexactitud del peso y medida de los productos y servicios que se oferten y comercialicen en el mercado, así como en los casos de deficiencia en las condiciones de calidad, normalización técnica o estándares de calidad y servicios de post-venta para adoptar las medidas que sean necesarias a los fines de garantizar los derechos del consumidor o usuario”.

La normativa legal con respecto a la Responsabilidad Civil y Penal, se encuentra aglutinada dentro del capítulo X de la referida ley, donde de inicio se expone un catálogo que tipifica las infracciones en materia de consumo.

“Artículo 105.- Se considerarán infracciones en materia de defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, sin perjuicio de lo que se haya establecido como tal en otras disposiciones legales o en cualquier otro artículo de esta ley (…)”.

Luego, se hace la categorización de infracciones atendiendo a su gravedad:

“Artículo 107.- Categorización de las violaciones. Las infracciones se calificarán como leves, graves y muy graves, atendiendo a los criterios de riesgo para la salud, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, gravedad de la alteración social producida, generalización de la infracción y la reincidencia”.

Sin embargo, el hecho de que una infracción se encuentre tipificada en la ley no significa que necesariamente la Dirección Ejecutiva está facultada para sancionarla; contrario a la potestad para tomar medidas precautorias, en combinación con el artículo 111 sobre las medidas cautelares, se desprende que la ejecución de estas medidas no es arbitraria, sino con previa autorización judicial o posterior a una sentencia condenatoria definitiva por los tribunales competentes. Nunca de forma independiente.

Se trata de lo que ya se ha señalado: Pro Consumidor tiene la facultad de comunicar una advertencia al supuesto violador de la ley, vía la cual lo único que puede hacer es informar al presunto agente la cuantía de la multa que un tribunal del orden jurisdiccional le podría imponer.

En este aspecto, la doctrina jurídica internacional reflexiona acertadamente lo siguiente:

“En el seno de dicho procedimiento habrá de separarse la fase instructora y sancionadora, encomendándola a órganos distintos, notificando al inculpado los hechos o cargos que se le imputan, la posible consecuencia sancionadora y la identidad del instructor, a fin de que pueda formular alegaciones, aportar documentos y proponer pruebas, asegurando de ese modo la efectiva contradicción. La resolución que pone fin al procedimiento habrá de ser motivada, encontrando su límite objetivo en los hechos inicialmente notificados, y que hayan sido objeto de prueba en la fase instructora, sin perjuicio de su distinta valoración jurídica” [4].

En definitiva, desde el punto de vista de la imposición de sanciones, Pro Consumidor opera como una especie de fiscalía, cuyas facultades son la investigación de las violaciones a la ley, el sometimiento de los infractores a la acción de la justicia y la ejecución de la decisión de esta última, de conformidad con lo establecido en el artículo 133 de la citada Ley No. 358-05, el cual dispone:

“Los tribunales ordinarios serán apoderados por los perjudicados o víctimas de violación de las disposiciones de esta ley, por el Ministerio Público o por la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor”.

Con rasgos de insistencia, es menester reiterar lo siguiente: Pro Consumidor es un tipo de ministerio público, para quien resulta imposible pronunciar una condena sobre un imputado. A título de comparación, no se discute que el Ministerio Público es el encargado de la investigación de los hechos punibles [5], así como también el responsable del sometimiento ante los tribunales de quienes han cometido tales hechos [6]. Curiosamente, al igual que Pro Consumidor en materia de consumo, el Ministerio Público es el organismo competente para ejecutar las sanciones a los transgresores con un comportamiento tipificado en la ley penal. Los artículos 2 y 6 de la Ley sobre Régimen Penitenciario número 224-84 establecen, respectivamente:

“La ejecución de las penas privativas de libertad tiene por objeto, fundamentalmente, la protección social y la readaptación del condenado (…)

Se crea la Dirección General de Prisiones como un organismo central dependiente de la Procuraduría General de la República Dominicana, y bajo cuya dirección y control estarán todos los establecimientos penales del país”.

Es decir, la Procuraduría General de la República ejecuta las penas privativas de libertad mediante la Dirección General de Prisiones, el cual es el organismo que controla todos los centros penitenciarios de la República.

En el caso de Pro Consumidor, el artículo 117 de la referida Ley No. 358-05 hace una designación expresa de competencia a su Dirección Ejecutiva, exclusivamente, para investigación por infracciones, a saber:

“Artículo 117.- Del inicio del procedimiento. La Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor será la entidad competente para iniciar, de oficio o a denuncia de parte, la investigación por infracciones a la presente ley y/o disposiciones dictadas en o para su ejecución”.

Esto denota un procedimiento de naturaleza similar al procedimiento ante el Ministerio Público antes de someter la acción penal.

Adicionalmente, según el artículo 122 de la citada ley, la Dirección Ejecutiva, durante la investigación, puede ordenar medidas precautorias, incluso solicitar auxilio de la fuerza pública:

“Artículo 122.- De las medidas precautorias. En cualquier momento del procedimiento de investigación, la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor podrá ordenar las medidas precautorias que tengan por objeto hacer cesar la actuación que se presume ilícita, pudiendo incluso solicitar el auxilio de la fuerza pública”.

En virtud de los artículos detallados anteriormente, el debido proceso creado por la referida ley consiste en que: Pro Consumidor investiga la actividad de los prestadores y proveedores de bienes y servicios, si de acuerdo a los resultados de esa investigación se entiende que el prestador o proveedor transgrede la ley, entonces se le somete a los tribunales, y si en los tribunales Pro Consumidor produce legalmente la prueba de la comisión del hecho punible por parte del agente, entonces el tribunal competente pronuncia la condena de lugar. De manera que esa condena es ejecutada por Pro Consumidor. Ése es el contexto que regula el citado artículo 27 de la Ley No. 358-05, y no la usurpación de poderes que últimamente ha hecho dicha institución al pronunciar una sanción de multa que ha sido abonada por disposición expresa del legislador a la soberana competencia de los tribunales de la nación.

La imposición de multas por parte de Pro Consumidor es un exceso de poder que viola abierta y alegre el bloque de constitucionalidad, en tanto se le niega a la exponente el derecho de ser juzgado por el juez natural instituido por la ley.

El artículo 14, numeral 1, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe:

“Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil”.

Por ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos considera como juez natural al juez competente, independiente e imparcial que, además, actúa con arreglo a procedimientos legalmente establecidos [7].

Pro Consumidor no es el juez natural para pronunciar una multa. Sostener lo contrario es una evidente violación al derecho a un debido proceso de ley, derecho de rango constitucional [8]. Es de principio que las personas no pueden ser separadas de los jueces que el legislador les asigna por ninguna comisión ni avocación más que las determinadas por las leyes [9]. Y es que el juez competente o natural es aquel que resulta más idóneo o adecuado para realizar un enjuiciamiento, conforme a la legislación correspondiente [10]. El pronunciamiento de multas, y en sentido general, el conocimiento de todas las infracciones a la Ley No. 358-05 es de la exclusiva competencia de un juzgado especial: el de paz.

Recientemente, la jurisprudencia local ha reconocido la inexistencia de la potestad sancionadora de Pro Consumidor en materia de expendio de gas licuado de petróleo (GLP), pues el Tribunal Superior Administrativo, en fecha 29 de mayo de 2013, emitió su sentencia número 183-2013, la cual puede ser considerada como la primera en su clase ya que, en ocasión del Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la empresa Propano y Derivados, S.A. (PROPAGAS) contra la Resolución D.E. No. 284-2012 emitida por el Instituto Nacional de los Derechos del Consumidor (Pro Consumidor), ha declarado nulo el acto de administración impugnado, fundamentándose en el hecho de que el mismo viola los principios de tutela judicial efectiva y debido proceso pues dicha institución gubernamental se arrogó facultades discrecionales propias de los tribunales de justicia [11].

Luego de hacer un análisis exhaustivo de la ley, dicho tribunal concluye que, al momento en que se emitió la resolución impugnada, no existía disposición legal alguna que le atribuyese directamente a la Dirección Ejecutiva de Pro Consumidor la facultad de imponer multas en caso de comisión de infracciones de consumo y al mismo tiempo reconoce que la ley capacita a dicha institución a ejecutar medidas de investigación y cautelares en dichos casos.

Es primordial puntualizar que dicha decisión del Tribunal Superior Administrativo ha sido debidamente sustentada en el referido principio de legalidad, al expresar la misma lo siguiente: “(…) la facultad sancionadora es una atribución de poder legal otorgado a la administración para que pueda exigir y sancionar por acciones u omisiones hechas en violación a la norma; facultad ésta que cuando es concedida por la ley debe de llevarse a ejecución apegado a los principios de garantía procesal y de neutralidad y debe ser ejercida por aquellos órganos a los cuales específicamente ha sido atribuido, es decir, que las mismas deben estar legalmente instituidas y delegadas a la administración pública para aplicárselas a aquellos ciudadanos o administrados que comentan actos contrarios al ordenamiento jurídico, previamente tipificadas como infracciones administrativas por una norma (…)”.

Adicionalmente, el Tribunal Superior Administrativo añade:

“(…) Que esa potestad sancionadora de la administración se encuentra limitada a los principios de legalidad, culpabilidad, tipicidad, proporcionalidad, principio de motivación del acto administrativo sancionador, non bis in ídem y prescripción.

IX. Que es importante señalar que si bien la facultad sancionadora es inherente a la administración porque a través de esta puede cumplir sus fines constitucionales tal y como establece el artículo 8 de la Constitución, en el sentido de que es función esencial del Estado, la protección efectiva de los derechos de la persona, el respeto de su dignidad y la obtención de los medios que le permitan perfeccionarse de forma igualitaria, equitativa y progresiva, dentro de un marco de libertad individual y de justicia social, compatibles con el orden público, el bienestar general y los derechos de todos y todas, dicha facultad debe serle atribuida por ley al órgano administrativo ya que es una facultad discrecional del legislador determinar si el castigo de una determinada conducta podrá canalizarse por la vía administrativa (…)”.

Respecto a la inexistencia de la potestad sancionadora de Pro Consumidor, dicho tribunal señala que:

“(…) XIV. Que en ninguna parte de la Ley General de Protección a los Derechos del Consumidor o Usuario No. 358-05, se otorga como atribución a PRO-CONSUMIDOR la posibilidad de imponer sanciones a raíz de la supuesta comprobación de las infracciones verificadas en el artículo 112 de dicha ley. Es decir que, es la propia Ley No. 358-05 la que ha establecido que en el caso de una posible configuración de las citadas infracciones, será competencia del Juez de Paz disponer las sanciones de lugar (…)”.

En otro aspecto, dicha sentencia reconoce la función primordial de Pro Consumidor que consiste en un deber de investigación de las infracciones cometidas en detrimento de los derechos de los consumidores y, ante su existencia, la ejecución de una denuncia en contra del infractor por ante el Juzgado de Paz competente, a los fines de que sea impuesta la sanción correspondiente. Por lo tanto, es erróneo establecer que la sanción administrativa directa es el “único método efectivo” para “hacer cumplir la ley” y proteger a los consumidores.

En este sentido, la referida sentencia número 183-2013 expresa que: “(…) del estudio de la Ley 358-05 se establece que PRO-CONSUMIDOR no tiene poderes de decisión propio, sino que la ley le reconoce una legitimación activa para investigar y someter por ante el tribunal competente las personas que considere han cometido alguna infracción y solicitar la aplicación de las medidas restablecedoras de la actividad regulada (…) Que en ese tenor el Instituto de Protección de los Derechos del Consumidor (PRO-CONSUMIDOR) excede las atribuciones conferidas por la ley, una vez, que en el presente caso, han hecho las veces de ‘juez y parte’ al juzgar su propia actividad y aplicarle el derecho objetivo, y con ello convertir a ese organismo en un ‘tribunal de primer grado’, disponiendo sanciones que en forma alguna son de su competencia”.

La correcta afirmación de que Pro Consumidor no debe ser “juez y parte” se debe a que esta, valiéndose de interpretaciones unipersonales de textos ambiguos para sobrepasar las facultades que expresamente le otorga la ley, no solamente ha denunciado, investigado, inspeccionado y acusado sino que también ha pasado a juzgar, decidir, sancionar y ejecutar la sanción en contra de los supuestos infractores, asumiendo de esta forma funciones que la Ley No. 358-05 expresamente ha otorgado a los Juzgados de Paz a través de su artículo 132, el cual fue detallado anteriormente.

En conclusión, la realidad jurídica dominicana consiste en que Pro Consumidor no tiene una potestad sancionadora, situación que ha sido reconocida jurisprudencialmente mediante la referida sentencia número 183-2013 del Tribunal Superior Administrativo. Por lo tanto, actualmente existe una excelente oportunidad para hacer un análisis exhaustivo de la Ley General de Protección de los Derechos del Consumidor o Usuario No. 358-05 y tomar las medidas que se estimen convenientes y necesarias para asegurar la protección efectiva de los derechos de los consumidores, los cuales somos todos de una forma u otra.

Dicho lo anterior, por un lado, dejamos constancia de que reconocemos, aplaudimos y apoyamos las buenas acciones de Pro Consumidor en defensa de los consumidores, pues de ellas nos beneficiamos todos los que nos esforzamos por la calidad, pero a la vez es sumamente importante que los detentadores de tales funciones cumplan con el debido proceso de ley.

Publicado en: Revista Gaceta Judicial. Año 17. Número 319. Junio 2013.

Fuentes bibliográficas:

[1] Eduardo García de Enterría, Curso de Derecho Administrativo I, 9ª ed., España, Editorial Civitas, 1999.

[2] García de Enterría, ob. cit., p. 170.

[3] Manuel Amiama, Prontuario de Legislación Administrativa Dominicana, 2ª ed., Santo Domingo, República Dominicana, Editorial Tiempo S.A., 1987, p. 633.

[4] República de Chipre, “Enciclopedia-Jurídica. biz-14.com”, http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/potestad-sancionadora/potestad-sancionadora.htm. (Consultado el 18 de junio de 2013)

[5] República Dominicana, Código Procesal Penal, Santo Domingo, 2007, artículo 88.

[6] Ibid, artículo 294.

[7] CIDH, Caso Castillo Petruzzi y compartes contra Perú, 30 de mayo de 1999, párrafos número 129-131.

[8] Constitución de la República Dominicana, 2010, artículo 69, inciso 2.

[9] Francia, Constitución Francesa de la Revolución, artículo 4.

[10] Eduardo Jorge Prats, Derecho Constitucional, v. II, 1ª ed., Gaceta Judicial, 2005, p. 317.

[11] Tribunal Superior Administrativo, 2ª Sala, sentencia No. 183-2013, del 29 de mayo de 2013.