Contratos con el Estado: la competencia de la jurisdicción civil frente al poder público

Palabras clave: competencia civil, cobro de pesos, contratos administrativos, Suprema Corte de Justicia, actos de gestión, actos de imperio, Ley 1494-47, seguridad jurídica.

Resumen: Existe la creencia generalizada, de que todo litigio contra el Estado dominicano debe ventilarse en la jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este artículo desmitifica esa noción, analizando el criterio actualizado de la Suprema Corte de Justicia que devuelve a los tribunales civiles la competencia sobre demandas en cobro de pesos, cuando el Estado actúa como un ente de derecho privado. Además, se examina la distinción vital entre actos de autoridad y actos de gestión para garantizar una recuperación de crédito eficiente.

Para cualquier empresa proveedora del Estado, el incumplimiento de pago no es solo un problema financiero, sino el inicio de una encrucijada legal. Históricamente, la respuesta automática ante una demanda contra una entidad pública ha sido acudir al Tribunal Superior Administrativo (TSA). Esta presunción, basada en la naturaleza pública del deudor, ha llevado a innumerables litigantes a un limbo jurídico, donde procesos de cobro simples se dilatan o perecen por la declaratoria de incompetencia jurisdiccional y cuya creencia es utilizada por las instituciones deudoras en su favor para alargar indefinidamente los procesos en su contra.

La interrogante que define el éxito o fracaso de la recuperación del crédito es: ¿cuándo deja el Estado de ser una autoridad para convertirse en un simple comerciante?

Lo novedoso e interesante del panorama jurídico radica en el desmonte de la visión de unipersonalidad del Estado como ente jurídico y dejar claramente establecido que la Administración pública posee una personalidad bidireccional. Por un lado, actúa investida de su potestad de imperio –por ejemplo, expropiaciones, multas o concesiones de servicios públicos–, donde impone su voluntad unilateralmente. Por otro lado, actúa bajo actos de gestión, descendiendo al plano de los particulares, como es el caso de alquilares de locales, compra de suministros o contratos de servicios no regulados por leyes especiales.

Dicha dualidad encuentra sustento en la evolución misma del concepto de soberanía. Como bien señala Marcelo F. Trucco, la noción de soberanía absoluta, propia de las monarquías antiguas, se ha despersonalizado y restringido. En el derecho moderno, cuando el Estado actúa iure gestionis (como un gestor privado), no puede escudarse en prerrogativas de poder público ni inmunidades que solo corresponden a sus actos iure imperii.

Para comprender, técnicamente, porqué un juez civil puede juzgar al Estado sin violar la separación de poderes, debemos acudir a la teoría de los actos separables.

Según explica el magistrado y doctrinario Adolfo Carretero Pérez, la actividad contractual de la Administración no es un bloque indivisible. Es posible separar la fase de preparación y adjudicación, correspondiente a actos administrativos unilaterales, de la fase de ejecución y cumplimiento del contrato, consistente en la vida del contrato.

Cuando el Estado firma un contrato de suministro o compraventa, la fase administrativa concluye.  De esta manera, el contrato mismo nace a la vida jurídica como un acto bilateral sujeto al derecho común. Por lo que, al emplear esta teoría se abre la posibilidad de que el juez civil pueda conocer sobre el incumplimiento de pago –efecto del contrato– sin necesidad de cuestionar la validez de los actos administrativos previos que autorizaron la contratación. Es, en esencia, la herramienta que valida la competencia civil.

El error común reside en confundir el "interés público", que atraviesa toda acción estatal, con el "servicio público" directo. Cuando el Estado compra insumos –desde papelería hasta lubricantes para maquinaria–, no está ejerciendo una prerrogativa de poder público, sino, está realizando una operación comercial regida por el derecho común. En estos escenarios, el Estado se despoja de sus privilegios exorbitantes y se somete a las reglas del Código Civil y de Comercio.

De la construcción de la teoría anterior, la jurisprudencia dominicana ha dado un giro importante hacia la seguridad jurídica, estableciendo límites claros a la jurisdicción administrativa. Un indicador es la Sentencia Núm. 927 del 30 de mayo de 2018, donde la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia (SCJ) determinó que una demanda en cobro de pesos por suministro de combustible a una entidad pública es una acción personal de derecho común.

Mediante dicha decisión, la Corte dejó sentado el criterio de que la competencia no se determina por el fin o destino de los bienes comprados, sino por la naturaleza del acto judicial intentado. La acción en cobro de pesos es, por definición, una acción personal y de derecho común. La Suprema Corte advirtió, además, que “admitir que el tribunal de derecho común no es competente para dirimir una demanda en cobro de pesos (...) constituiría una transgresión a disposiciones de orden público relativas a la competencia, y configuraría además una injerencia a atribuciones específicas, que el legislador ha conferido a la jurisdicción civil ordinaria" (Sic).

La Corte llega a la conclusión, de que negar la competencia civil en estos casos constituiría una transgresión al orden público, pues se trata de una relación comercial bilateral, no la tramitación de un acto administrativo o unilateral.

Más recientemente, la Sentencia Núm. 99 del 29 de septiembre de 2021, dictada por la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia, consolidó este criterio al analizar la compra de un inmueble por parte del Ministerio de Educación, donde el Tribunal Superior Administrativo (TSA) se había declarado competente asumiendo que, al tratarse de la adquisición de un inmueble para la construcción de una escuela, ello constituía un contrato meramente administrativo; sin embargo, esta Sala casó la sentencia basada en la teoría de la satisfacción directa, la cual consiste en que para que un contrato pueda ser considerado como administrativo debe satisfacer, de manera directa e inmediata, el servicio público, lo cual no ocurrió en la especie.

De manera que, la adquisición de bienes inmuebles o de bienes fungibles satisface el servicio público, solo de manera indirecta y mediata. Por tanto, al no existir cláusulas específicas ni una delegación del servicio público, el contrato es considerado de derecho privado y competencia exclusiva de los tribunales civiles.

La última sentencia mencionada establece, de manera categórica, que la normativa dominicana, específicamente la Ley Núm. 1494-47 reconoce la existencia de dos tipos de contratos: los puramente administrativos y los contratos privados de la administración. Este fallo es claro al citar el artículo 7, literal f, de la referida ley, el cual excluye de la competencia del Tribunal Superior Administrativo “las cuestiones de índole civil, comercial y penal, y todas aquellas en que la administración o un órgano administrativo autónomo obre como persona jurídica de derecho privado".

De esta manera, la Corte logra una distinción determinante que conforma una línea jurisprudencial, permitiendo a los acreedores evitar el congestionado y largo procedimiento Contencioso-Administrativo ante el Tribunal Superior Administrativo y litigar en los tribunales civiles ordinarios, que son el foro natural para la ejecución de este tipo de contratos y, sobre todo, lograr el cumplimiento de la obligación de pago que tendrá el Estado dominicano frente a los particulares.

Podemos llegar a la conclusión, de que no todo litigio contra el Estado deberá ventilarse por la vía administrativa. Cuando la deuda surge de un contrato donde la Administración actuó como un sujeto de derecho privado –compraventa, arrendamiento o suministro–, la competencia exclusiva recae sobre la jurisdicción civil. Sin lugar a duda, es un despropósito procesal normalizar la persistente creencia –desde los litigantes, inclusive los tribunales– de que todo litigio contra el Estado es competencia exclusiva de la jurisdicción Contenciosa-Administrativa, sin antes evaluar el origen y fin mismo de la obligación contraída por el Estado, de forma que pueda dársele la calificación correcta y permita determinar la competencia del Tribunal que deberá resolver el diferendo.

Publicado en la Revista Gaceta Judicial, año 30, edición núm. 434, febrero-abril 2026.

Referencias bibliográficas

1. BREWER-CARÍAS, A. R. Contratos Administrativos, Contratos Públicos, Contratos del Estado, 2da ed., Editorial Jurídica Venezolana, 2021.
2. CARRETERO PÉREZ, A. La Teoría de los Actos Separables. Revista de Administración Pública No. 61, 1959, p. 93.
3. REPÚBLICA DOMINICANA. Constitución de la República Dominicana, Gaceta Oficial No. 10805, 2015.
4. REPÚBLICA DOMINICANA. Ley No. 13-07 que crea el Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo, Gaceta Oficial No. 10409, 2007.
5. REPÚBLICA DOMINICANA. Ley No. 1494 que instituye la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Gaceta Oficial No. 6673, 1947.
6. Sentencia de la SCJ publicada en el portal de la SCJ: SCJ, 1.ª Sala, 30 de mayo, de 2018, núm. 927, en línea, www.poderjudicial.gov.do [consulta: 18 de noviembre de 2025].
7. Sentencia de la SCJ publicada en el portal de la SCJ: SCJ, 3.ª Sala, 29 de septiembre, de 2021, núm. 39, B. J. 1330, en línea, www.poderjudicial.gov.do [consulta: 18 de noviembre de 2025].
8. TRUCCO, Marcelo F. Inmunidad de jurisdicción de los estados. Los cambios operados en la doctrina, jurisprudencia y legislación nacional, Sistema Argentino de Información Jurídica (SAIJ), 2007 [en línea]. Disponible en: https://www.saij.gob.ar/doctrina/dasf070023-trucco-inmunidad_jurisdiccion_estados_cambios.htm [consulta: 18 de noviembre de 2025].