Análisis valorativo del régimen tributario municipal: los arbitrios y su aplicación de cara al régimen impositivo nacional

l.- Los ayuntamientos como órganos de gobierno local

El Distrito Nacional, los ayuntamientos municipales y las juntas distritales, conforme las disposiciones de los artículos 199 y siguientes de la Constitución dominicana, constituyen la base del sistema político administrativo local. En ese orden, se les ha otorgado personería jurídica de Derecho Público y, por ende, tienen –entre otras atribuciones– potestad normativa y autonomía reglamentaria, fiscalizadora, presupuestaria, administrativa y de uso de suelo.

La indicada autonomía, constitucionalmente reconocida, se complementa con una ley que determina los parámetros dentro de los cuales los ayuntamientos municipales y las juntas distritales pueden actuar. Al efecto, la Ley No. 176-07, del Distrito Nacional y los municipios, establece todo un sistema regulatorio para los gobiernos locales.

Conforme lo establecido en el artículo 31 de la Ley No. 176-07, los ayuntamientos son entes administrativos que ejercen los gobiernos locales de los municipios existentes o que sean creados en el territorio de la República Dominicana, los cuales están constituidos por dos órganos de gestión complementaria: uno de carácter normativo y de fiscalización, llamado Concejo Municipal, y otro de carácter ejecutivo, denominado Alcaldía.

II.- Facultad de imposición tributaria de los ayuntamientos

Tomando en consideración que los ayuntamientos son los órganos que rigen la administración y el gobierno local de los municipios y los distritos municipales que los conforman, de acuerdo a la interpretación combinada del artículo 200 de la Constitución y el artículo 255 de la Ley No. 176-07, es a los ayuntamientos a quienes se les ha otorgado la facultad de establecer arbitrios municipales que serán aplicados, tanto en el municipio, como en los distritos municipales.

En ese sentido, deviene imperativo evaluar el contenido del artículo 200 de nuestra Constitución, el cual establece:

“Artículo 200.- Arbitrios municipales. Los ayuntamientos podrán establecer arbitrios en el ámbito de su demarcación que de manera expresa establezca la ley, siempre que los mismos no colidan con los impuestos nacionales, con el comercio intermunicipal o de exportación ni con la Constitución o las leyes. Corresponde a los tribunales competentes conocer las controversias que surjan en esta materia”.

Lo transcrito quiere decir que, en efecto, los ayuntamientos municipales se encuentran constitucionalmente habilitados para crear e imponer arbitrios, atendiendo a la autonomía presupuestaria y a la potestad normativa que –de igual modo– se les reconoce a través del artículo 199 de la Constitución dominicana. Ahora bien, ¿cuándo un arbitrio colida con un impuesto nacional? Para determinarlo es preciso diferenciar los conceptos que, desde la perspectiva jurisprudencial y doctrinal, han sido definidos.

Conforme a lo dispuesto en el literal “b” del artículo 271 de la Ley No. 176-07, los arbitrios municipales deben ser establecidos a través de ordenanzas municipales que deben emanar de los Concejos de Regidores de los municipios, por ser esta la entidad jerárquica de la administración y Gobierno local de los ayuntamientos facultada para dictar las normas y directrices generales que se implementan en los municipios y en los distritos municipales que le competen.

Si bien es cierto que –tal y como se ha establecido con anterioridad– los ayuntamientos municipales se encuentran constitucional y legalmente habilitados para imponer arbitrios municipales, no menos cierto es que, conforme al propio artículo 200 de la Constitución dominicana, no pueden esos arbitrios chocar con impuestos de carácter nacional.

Lo anterior ha sido, precisamente, objeto de ponderación en varias ocasiones por el Tribunal Constitucional. El órgano supremo de interpretación y control constitucional ha debido decidir con respecto a distintas cuestiones relacionadas con el régimen tributario local.

III.- Diferencia entre arbitrios, tasas e impuestos

La primera cuestión a establecer es el criterio distintivo entre tasas, arbitrios e impuestos. En ese sentido, la doctrina más socorrida conjetura en el siguiente sentido:

“El impuesto es una deuda impuesta por la ley a los ciudadanos para la satisfacción de las necesidades sociales. Es la cotización impuesta a los individuos para subvenir los gastos públicos.

A los impuestos se les llama también contribución, porque son establecidos para hacer contribuir a los individuos con los gastos generales, incluyendo en estos gastos las deudas del Estado así como también los gastos de los diversos servicios públicos: Ubi emolumentum, ibi debet esse onus [allí donde hay un emolumento, también hay un deber]”.

Los impuestos tienen, entonces, elementos esenciales, sin los cuales no pueden existir, a saber:

“1) Materia Imponible.

2) Hecho Generador.

3) Tasa o alícuota.

4) Sujetos del Tributo.

5) Base Imponible”.

En cambio, la doctrina ha considerado como características principales de los arbitrios las siguientes:

“Los arbitrios municipales son tributos que se aplican únicamente en una localidad del territorio nacional, ya sea en una o varias Provincias o en uno o varios Municipios. Estos arbitrios son pagados únicamente por los habitantes que viven o transitan en esas localidades, es decir que por su carácter local no se aplican en la totalidad del territorio nacional. Estos arbitrios municipales tienen como finalidad dotar al Municipio o Provincia de recursos económicos, y generalmente se obtienen por los servicios que ofrece cada ayuntamiento o por el uso de los bienes del dominio público que pertenecen a ese Municipio”.

IV.- Valoración del Tribunal Constitucional

Los arbitrios municipales han sido considerados por nuestro Tribunal Constitucional de la siguiente manera:

“Los arbitrios municipales son tributos que las alcaldías aplican dentro del ámbito del territorio de su distrito municipal, como una contraprestación por los servicios dados a sus munícipes o por el uso que estos le den a uno de sus bienes”.

La diferencia fundamental radica en que las tasas son establecidas en contraprestación de un servicio que el individuo usa en provecho propio, mientras que un impuesto es una contribución de los individuos al mantenimiento del Estado considerado como institución necesaria a la subsistencia de la vida colectiva.

Los arbitrios municipales pueden ser de dos tipos, a saber:

a) Tasas: que corresponden a la contraprestación de un servicio que el administrado usa en provecho propio; y,

b) Contribuciones especiales: son aportes realizados en beneficio de los ayuntamientos como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos de carácter municipal.

En efecto el artículo 291 de la Ley 176-07, del Distrito Nacional y los Municipios, del 1 de julio de 2007, establece la contribución de la manera siguiente:

“Contribuciones Especiales. Los ayuntamientos podrán establecer contribuciones especiales sobre la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter municipal”.

El Tribunal Constitucional lo que ha pretendido es salvaguardar los principios que, conforme al artículo 243 de la Constitución dominicana, sustentan el régimen tributario local, cual artículo prescribe:

“Artículo 243.- Principios del régimen tributario. El régimen tributario está basado en los principios de legalidad, justicia, igualdad y equidad para que cada ciudadano y ciudadana pueda cumplir con el mantenimiento de las cargas públicas”.

También, el Tribunal Constitucional dominicano ha tenido la oportunidad de esclarecer temas relacionados con la potestad municipal en materia tributaria. Ejemplo de ello fue el resultado de la sentencia TC/0418/14, la cual analizó el planteamiento realizado, en la pretensión conjunta impulsada por la Asociación de Industrias de la República Dominicana, Inc. (AIRD), junto a otras organizaciones, a través de una acción directa de inconstitucionalidad contra las siguientes disposiciones:

a) Artículo 35, literal “f” de la Resolución No. 2719-05, dictada por el Concejo de Regidores del Ayuntamiento del Municipio de Santiago, el cual estipulaba lo siguiente:

“Todos los letreros lumínicos, vallas y letreros sin iluminación pagarán anualmente un arbitrio según indique a continuación: (...)

f) La publicidad rodante en automóviles, autobuses, camiones, pagará RD$400 (cuatrocientos con 00/100 pesos) por cada metro cuadrado o fracción de metro cuadrado”.

b) Artículo 25.5 de la Resolución No. 46-99, dictada por el Concejo de Regidores del Ayuntamiento del Distrito Nacional, el cual establecía lo siguiente:

“(...) 2. Por concepto de los emplazamientos publicitarios denominados letreros ordinarios y emplazamientos colocados en vehículos pagarán RD$125.00 por cada metro cuadrado o fracción de metros cuadrados”.

c) Artículo 15, literal “f” de la Resolución sin número, dictada por el Concejo de Regidores del Ayuntamiento del Municipio de Puerto Plata, el cual indicaba lo siguiente:

“Artículo 15. Todas las Vallas letreros lumínicos pagarán un arbitrio según se indica a continuación: (...)

f) La publicidad rodante de empresas locales (camiones, guaguas, camionetas etc.), pagarán, cuarenta pesos ($40.00) por cada pie² por los primeros 24 pies² y cincuenta ($50.00) a partir de ese tamaño”.

Evidentemente, en este caso, el objeto del proceso constitucional de que se trata era verificar la impertinencia que –en términos de principios tributarios y constitucionales– comportaban los arbitrios municipales impuestos a la publicidad rodante, de cara a impuestos de alcance general.

Al efecto, a través de la sentencia TC/0418/15, el Tribunal Constitucional declaró no conformes con la Constitución los artículos anteriormente descritos por vulnerar los mismos principios y derechos fundamentales consagrados en la Constitución dominicana. De manera precisa, el Tribunal Constitucional logró verificar que los arbitrios impuestos por los ayuntamientos municipales de Santiago, Puerto Plata y Distrito Nacional con respecto a la publicidad rodante violentaban, al menos, el principio de legalidad, pues, a través de las resoluciones mediante las cuales fueron ordenados, no se observó la definición necesaria sobre el hecho imponible ni su base para fines de liquidación.

El principio de legalidad tributaria reconoce que “(l)os tributos solo generan obligación si han sido previamente plasmados en una ley en su modo sustantivo y operativo. De igual forma las exenciones solo pueden ser disfrutadas o aprovechadas si nacen de un acto legislativo (específicamente ley o contrato congresual)”.

Queda claro, entonces, que a través de las distintas resoluciones municipales, los ayuntamientos no establecieron cuál era el hecho imponible. Esto hace que se vulnere el principio de legalidad. Ahora bien, el Tribunal Constitucional no solo valoró la falta de definición para declarar inconstitucionales las disposiciones transcritas, por resultar las mismas violatorias al principio de legalidad, sino que también valoró la falta de determinación de base para fines de liquidación como hecho transgresor de ese mismo principio tributario.

En ese orden, se ha establecido que “Existe discusión en la doctrina sobre si la ley debe también establecer modalidades de recaudación del tributo. Por una parte se opina que el Poder Legislativo no puede delegar al Ejecutivo la facultad de emanar normas en materia fiscal ‘sino solamente en lo que concierne a la época, las modalidades, y la forma de recaudación’. Empero, esto, al menos en el caso local, no es totalmente sostenible, toda vez que la Constitución establece que también la gestión del tributo debe explicitarse en la ley”.

De igual modo, de acuerdo a lo evaluado por el Tribunal Constitucional, la creación de arbitrios municipales que gravan la publicidad rodante desborda la naturaleza del arbitrio y crea un impuesto, cuestión que ha sido constitucionalmente puesta a cargo del Congreso Nacional, tal y como se ha definido anteriormente.

La colisión expresada anteriormente se hace manifiesta en la Ley No. 12-01, la cual gravó con un impuesto de carácter nacional la publicidad. Es decir que, de haberse aplicado cualquiera de las disposiciones que prevén arbitrios municipales a la publicidad rodante, se hubiera configurado una “doble tributación”.

¿Cuáles son las situaciones que deben suscitarse para que mediante una imposición se configure la doble tributación o la duplicidad de cargas? La doctrina más calificada enarbola las siguientes:

a) Cuando las leyes gravan con dos o más impuestos nacionales un mismo hecho o actividad;

b) Cuando una ley grava un hecho o actividad con un impuesto nacional y a la vez ese mismo hecho o actividad es gravado con un arbitrio municipal; y,

c) Cuando un mismo hecho o actividad es gravado por dos o más arbitrios municipales.

En el caso de referencia, la doble tributación era más que evidente. No puede existir un impuesto nacional que grave la publicidad y un arbitrio municipal que, a la misma vez, imponga pagos por el mismo concepto que el recaudado por el Gobierno central.

V.- Conclusiones

Tomando en consideración cada uno de los aspectos evaluados mediante el presente análisis, es preciso preguntarse: ¿es realmente eficiente nuestro régimen tributario local?

La Ley Orgánica de Presupuesto No. 423-06 complementa la voluntad del constituyente al ordenar que una proporción del presupuesto nacional se destine a los ayuntamientos de la nación. No obstante, de modo recurrente, esa disposición es alegremente “suspendida” por la ley de presupuesto anual.

Esta situación comporta múltiples infracciones constitucionales clarísimas. En particular la merma en la eficacia de las disposiciones constitucionales que dotan de autonomía presupuestaria y recursos suficientes a los ayuntamientos con miras a garantizar la ejecución de sus atribuciones.

En ese orden de ideas, el propio Tribunal Constitucional ya ha juzgado la ilicitud de casos similares. En su sentencia número 001/2015 reflexiona lo siguiente:

“Se ha dicho, con razón, que el dinero es el principio vital del cuerpo político, y como tal sostiene su vida y movimientos y lo capacita para cumplir sus funciones más esenciales. Por esto, su adecuada distribución entre los poderes y órganos del Estado constituye uno de los aspectos que determinan la eficacia del principio de separación de poderes y el sistema de frenos y contrapesos que diseña la Constitución. No es posible garantizar el funcionamiento adecuado de los poderes y órganos fundamentales del Estado sí no se les asignan fondos suficientes en el Presupuesto General del Estado. Así, por ejemplo, el Poder Judicial y el Ministerio Público –el primero un poder tradicional y el segundo un órgano constitucional autónomo–, gozan de una especialización presupuestaria de origen orgánico-legal que no puede ser desconocida en la elaboración (Poder Ejecutivo) y aprobación (Poder Legislativo) del Presupuesto General del Estado. Esas partidas, en consecuencia, solo podrían ser modificadas o derogadas por una ley de naturaleza orgánica y no por la ley ordinaria de presupuesto”.

La Ley No. 166-03, de fecha 8 de octubre de 2003, señala mediante su artículo 3, lo siguiente:

“Para el año 2004, la participación de los Ayuntamientos en los montos de los ingresos del Estado dominicano pautados en la ley de presupuesto de ingresos y gastos públicos será de un 8% y a partir del año 2005 se consignará un 10% (diez por ciento), incluyendo los ingresos adicionales y los recargos”.

No obstante, año tras año se suspende la ejecución de lo previsto, asignándosele así menos presupuesto a los gobiernos locales. Esto genera un daño continuo que se transmite a los munícipes, pues, en la misma medida en la que se disminuye la apropiación de fondos directa a los ayuntamientos, estos se ven en la obligación de crear formas de recaudación que permitan sustentar sus operaciones.

Nuestro sistema de organización administrativa, desde sus inicios, ha sido el reflejo de un régimen centralizado en todos los órdenes y, evidentemente, el tributario no ha sido la excepción. Desde la distribución de fondos hasta las atribuciones de recaudación asignadas a la Dirección General de Impuestos Internos, debilitan cada vez más el sistema de gobierno local autónomo que se pretende implementar.

Para lograr que nuestro sistema actual funcione de manera eficiente, haría falta una reestructuración de competencias en el orden tributario. Sería necesario, en un primer orden, asignar la partida presupuestaria que precisan los ayuntamientos y –paulatinamente– robustecer los procesos establecidos en el ámbito local para la recaudación.

Los recursos son más que necesarios, pero la forma de recaudarlos debe estar apegada a la legalidad. No basta con que la intención de las autoridades municipales se encuentre encaminada a satisfacer necesidades de sus comunidades, sino que resulta más necesario aún, desde la perspectiva democrática, que el sistema instaurado para recaudar los fondos que permiten atender el llamado comunitario, se encuentre apegado a los principios que rigen la Administración pública en general y, de manera especial, a aquellos que conforman el sistema tributario.

Sin dudas, hace falta aún más conciencia y formación a nivel local para lograr que nuestros alcaldes y regidores entiendan, de forma integral, las competencias que legalmente les han sido asignadas para la imposición de tasas y arbitrios. Un municipio mejor formado –en cuanto a su régimen tributario– podría alcanzar la autonomía que pretende nuestro ordenamiento jurídico en lo que a los gobiernos locales respecta.

Publicado en Revista Nirvana. Edición 3. 2023.