La descentralización del poder de representación del estado: ¿mito o realidad?

El poder de representación del Estado puede definirse como la facultad que la Constitución y las leyes le atribuyen a una persona jurídica o física para realizar o ejecutar actos, jurídicos o administrativos, en nombre de este, siempre tomando en cuenta los intereses públicos y la finalidad que persigue a través de la actuación en particular. Esta potestad tiene como fin primordial limitar las actuaciones que son ejecutadas a su nombre y asegurarse de que cuando sean realizadas, estas provengan de las personas con capacidad para actuar en el área designada y en apego a la Constitución y las leyes.

A pesar de que en la República Dominicana se reconoce que el Estado es de naturaleza unitaria, cuyo ente de representación principal a nivel nacional e internacional es el presidente de la República, su administración requiere cierto nivel de descentralización que permita un manejo eficaz y eficiente a favor de la ciudadanía. Es por esta razón que, la administración central del Estado es asumida de manera conjunta por las diversas autoridades nacionales conformadas por el Poder Ejecutivo, los distintos ministerios y sus direcciones generales subordinadas. (1)

Ante los objetivos perseguidos y las consecuencias legales que acarrea el poder de representación del Estado, este no puede ser ejercido por aquellas personas vinculadas al Gobierno a las que no les ha sido expresamente otorgado por la ley, ya que esta representación está sometida al principio de legalidad, el cual indica que: “toda acción administrativa es el ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración no puede actuar.”(2)

El principio de legalidad, en nuestro ordenamiento jurídico, se encuentra reconocido por la Constitución de la República Dominicana en su Artículo 138, el cual establece lo siguiente:

Artículo 138.- Principios de la Administración Pública. La Administración Pública está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado.

Además, nuestra Carta Magna reconoce textualmente la facultad de representación del Estado que tienen tanto el presidente como los ministerios y los organismos autónomos, en sus artículos 128, 134 y 141, respectivamente, los cuales se transcriben a continuación (subrayados del autor):

Artículo 128.- Atribuciones del Presidente de la República. Lao el Presidente de la República dirige la política interior y exterior, la administración civil y militar, y es la autoridad suprema de las Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y los demás cuerpos de seguridad del Estado. 1) En su condición de Jefe de Estado le corresponde:....d) Celebrar y firmar tratados o convenciones internacionales y someterlos a la aprobación del Congreso Nacional, sin la cual no tendrán validez ni obligarán a la República;...2) En su condición de Jefe de Gobierno tiene la facultad de:...d) Celebrar contratos, sometiéndolos a la aprobación del Congreso Nacional cuando contengan disposiciones relativas a la afectación de las rentas nacionales, a la enajenación de bienes del Estado, al levantamiento de empréstitos o cuando estipulen exenciones de impuestos en general, de acuerdo con la Constitución. El monto máximo para que dichos contratos y exenciones puedan ser suscritos por el Presidente de la República sin aprobación congresual, será de doscientos salarios mínimos del sector público;...

Artículo 134.- Ministerios de Estado. Para el despacho de los asuntos de gobierno habrá los ministerios que sean creados por ley. Cada ministerio estará a cargo de un ministro y contará con los viceministros que se consideren necesarios para el despacho de sus asuntos...

Artículo 136.- Atribuciones. La ley determinará las atribuciones de los ministros y viceministros.

Artículo 141.- Organismos autónomos y descentralizados. La ley creará organismos autónomos y descentralizado en el Estado, provistos de personalidad jurídica, con autonomía administrativa, financiera y técnica. Estos organismos estarán adscritos al sector de la administración compatible con su actividad, bajo la vigilancia de la ministra o ministro titular del sector. La Ley y el Poder Ejecutivo regularán las políticas de desconcentración de los servicios de la administración pública.

Ante el hecho de que la Constitución reconoce solamente, a nivel general, la existencia del poder de representación estatal, les corresponde a las leyes esquematizar su uso y delimitar dicha facultad en cada uno de los agentes a quienes se les otorga. Por tal razón, la Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12, del 14 de agosto de 2012 (que deroga la Ley Orgánica de Secretarías de Estado No. 4378 del 10 de febrero de 1956), reconoce nuevamente el poder de representación estatal que le es conferido a dichas figuras gubernamentales, a saber:

Artículo 6.- Entes y órganos administrativos. La Administración Pública está conformada por entes y órganos administrativos. Constituyen entes públicos, el Estado, el Distrito Nacional, los municipios, los distritos municipales y los organismos autónomos y descentralizados provistos de personalidad jurídica de derecho púbico, titulares de competencias y prerrogativas públicas. Los órganos son las unidades administrativas habilitadas a ejercer en nombre de los entes públicos las competencias que se les atribuyen.

Artículo 13.- Administración Pública Central. La Administración Pública Central se conforma por un conjunto de órganos cuyas competencias se extienden en todo el territorio nacional, bajo la dirección del o la Presidente de la República, y cuyos actos se imputan al Estado como persona jurídica.

Artículo 14.- Órganos de gobierno del Estado. Son órganos de gobierno del Estado y de máxima dirección de la Administración Pública, la Presidencia de la República, la Vicepresidencia de la República, el Consejo de Ministros y los Ministerios que se crean por ley.

Artículo 16.- Presidente de la República. La Presidencia de la República es un órgano de naturaleza unipersonal, cuyo titular es el o la Presidente de la República, quien en su condición
de Jefe de Estado y de Gobierno es la autoridad máxima de la Administración Pública. Para el despacho de los asuntos de gobierno cuenta con la colaboración inmediata del o la Vicepresidente y de las y los ministros, conforme a lo establecido en la Constitución y en las leyes.

Es por este motivo que, entre las atribuciones primordiales que la referida Ley Orgánica de la Administración Pública reconoce a los ministerios de Estado, se encuentran las siguientes (3):

a) representar política y administrativamente al ministerio;
b) ejercer la administración, dirección, inspección y resguardo de los bienes y servicios asignados al ministerio;
c) comprometer y ordenar los gastos del ministerio e intervenir en la tramitación de créditos adicionales y demás modificaciones de su presupuesto, de conformidad con la ley;
d) suscribir en representación del Estado, previo cumplimiento del procedimiento de selección de contratistas y demás exigencias establecidas en las leyes, los contratos relacionados con asuntos propios del ministerio;
e) comunicar al procurador general de la República las instrucciones concernientes a asuntos en que este deba intervenir en las materias de la competencia del ministerio;
f) suscribir los actos y correspondencias del despacho a su cargo;
g) certificar la firma de los funcionarios al servicio del ministerio; y
h) contratar para el Ministerio los servicios de profesionales y técnicos por tiempo determinado o para obra determinada, cumpliendo con los procedimientos de contratación establecidos en las leyes que rigen la materia.

Sumado a los textos jurídicos detallados anteriormente, la facultad de representar al Estado dominicano de los ministerios ha sido contemplada en la Ley de Representación del Estado en Actos Jurídicos, No. 1486, de fecha 28 de marzo de 1938. Esta ley, a pesar de encontrarse desfasada en algunas de sus estipulaciones por referirse a instituciones gubernamentales que fueron eliminadas, así como de presentar un espíritu a favor de la concentración de poder en el presidente de la República por la influencia que tuvo la dictadura de Trujillo sobre ella, advierte que los funcionarios, los organismos gubernamentales y los establecimientos públicos son los entes llamados a realizar o ejecutar actos en nombre del Estado, y sobre todo especifica que el presidente de la República, los secretarios de Estado (que hoy se denominan ministros) y el procurador general de la República, son las figuras centrales para comprometer legal y judicialmente al Estado a través del poder de representación que poseen.

Esto se debe a que, en sus primeros artículos podemos claramente percatarnos de la exclusividad en la concesión de dicho poder a estas figuras públicas, ya que se concentra por lo regular solamente aquellas situaciones en las que la facultad de representar al Estado puede ser delegada, ante circunstancias no previstas por la ley, a favor de una persona distinta de quienes están llamados a representar el Estado, a saber:

Art. 1.- Los actos jurídicos concernientes a la administración pública que puedan o deban realizarse o ejecutarse en nombre del Estado, o en su interés o a su cargo, y cuya realización o ejecución no estuviere privativamente atribuida por la Constitución o por la ley a uno o varios determinados funcionarios públicos, o a uno o varios determinados organismos gubernamentales o establecimientos públicos expresamente investidos por la ley con existencia autónoma o personalidad moral, podrán ser realizados o ejecutados en nombre del Estado, o en su interés a su cargo, por los representantes, mandatarios o agentes que constituya, autorice, nombre o acepte el Presidente de la República, o, con la autorización o la aprobación de este, el Secretario de Estado, cuya cartera corresponda al negocio a que se refiere el acto; sin perjuicio de que el propio Presidente, o el Secretario de Estado a quien este autorice para ello, puedan realizar o ejecutar esos actos, ellos mismos en nombre del Estado o en su interés o a su cargo.

Art. 2.- El poder para representar al Estado, o para de cualquier modo actuar por él o a su cargo en los actos jurídicos, cuando no figure en la ley, deberá contar en escrito firmado o auténticamente otorgado por quien lo confiera, sin lo cual se presumirá hasta prueba en contrario, como inexistente.

Art. 5.- Los funcionarios que tienen por la ley la representación del Estado, y los mandatarios instituidos por estos, podrán asumir en justicia la representación del Estado, aun cuando se trate de demandas o procedimientos relativos o derechos que no tengan su origen en actos de gestión, pero el Presidente de la República o el Secretario de Estado de Justicia podrán en todos los casos encomendar dicha representación a mandatarios ad litem de su libre elección, y podrá escoger para este fin, a cualquier funcionario del ministerio público, aunque no ejerza su ministerio en el tribunal que deba conocer de la instancia o del procedimiento de que se trate.

Art. 5.- Los funcionarios que tienen por la ley la representación del Estado, y los mandatarios instituidos por estos, podrán asumir en justicia la representación del Estado, aun cuando se trate de demandas o procedimientos relativos o derechos que no tengan su origen en actos de gestión, pero el Presidente de la República o el Secretario de Estado de Justicia podrán en todos los casos encomendar dicha representación a mandatarios ad litem de su libre elección, y podrá escoger para este fin, a cualquier funcionario del ministerio público, aunque no ejerza su ministerio en el tribunal que deba conocer de la instancia o del procedimiento de que se trate.

La representación y tomar las medidas necesarias en nombre del Estado dominicano, ven sujeta la suscripción de acuerdos o contratos, directamente vinculados a sus funciones, a la autorización o reconocimiento del poder de representación emitido por el presidente de la República, condicionando actos operacionales, administrativos y judiciales vinculados a su ejercicio a un formalismo totalmente innecesario que solo trae consigo la dilatación o extensión en el tiempo para la ejecución de un acto que la misma ley le atribuye y reconoce.

Es por esto que, la descentralización que se persigue a través de los textos antes citados, no se refleja en la realidad de nuestro país, constituyéndose en un simple mito ante el hecho de que el partidismo y la fidelidad a un líder político, así como la burocratización de los procesos legales y judiciales, han apoyado un sentido de supremacía e idolatría hacia la figura del presidente de la República, afectando así el sistema democrático y la institucionalidad que debería imperar en el país.

Tanto es así que, en este sentido, los jueces del Tribunal Constitucional han expresado jurisprudencialmente que: “de acuerdo a la esencia misma del Estado social y democrático de derecho que acoge nuestra Constitución, los ministros de Estado tienen la responsabilidad de organizar, administrar, despachar y responder con el mayor sentido de oportunidad todo lo que concierne a los asuntos y actos atinentes a sus carteras, atendiendo primordialmente a los elevados intereses generales de la nación al más depurado espíritu de servicio en favor de la ciudadanía”(4), reconociendo de este modo la necesidad de que los funcionarios asuman el deber de actuar oportunamente frente a los asuntos o actos que estén relacionados con sus atribuciones gubernamentales.

Es primordial puntualizar que, dicha decisión del Tribunal Constitucional se encuentra debidamente sustentada en el principio de eficacia que regula la actividad administrativa, según el cual:

...la Administración Pública debe garantizar la efectividad de los servicios públicos y otras actividades de interés general, en especial su cobertura universal, continua y de calidad. Todo procedimiento administrativo debe lograr su finalidad y evitar dilaciones indebidas. La actividad de las unidades administrativas sustantivas de los entes y órganos de la Administración Pública del Estado se corresponderá a la misión de éstas, y la actividad desarrollada por las unidades administrativas de apoyo técnico y logístico se adaptará a las de aquellas.(5)

Esta posición ha sido reiterada por el referido alto tribunal en varias ocasiones, la más reciente en su sentencia número TC-0263-17 del 22 de mayo de 2017, en la cual indica que “en materia de amparo los rigores procesales de la Ley núm. 1486, tanto para notificar al Estado dominicano, como para este actúe en justicia por vía del organismo al cual se le imputa la violación de derechos fundamentales, son innecesarios, dada la informalidad de la materia...”(6).

En conclusión, la realidad jurídica dominicana consiste en que los ministros de Estado tienen la potestad de representar al Estado dominicano sin necesidad de autorización expresa del Poder Ejecutivo en los actos jurídicos y administrativos relacionados con sus atribuciones legales, y están llamados a ejercer dicha facultad con un sentido de oportunidad para facilitar y mejorar los procesos administrativos en beneficio de los intereses del Estado y de la ciudadanía en general.

Por lo tanto, entendemos que, resulta necesario y oportuno actualizar y optimizar la regulación de dicho poder de representación estatal para llevarlo más a nuestra realidad, a través de una modificación de la Ley de Representación del Estado en Actos Jurídicos, No. 1486, de 1938, sobre todo si varias de sus disposiciones han sido declaradas inoperantes, como es el caso de su Artículo 13 que ha sido señalado como “inaplicable por imponer rigores y exigencias que tan solo entrañan demoras innecesarias.”(7) Dicha actualización o modificación solamente conllevaría un resultado positivo para toda la nación, pues va en favor del fortalecimiento del Estado social y democrático de derecho de nuestro país.

Autor: Guillermo Estrella Ramia

Fuente bibliográfica:

GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I, 9.a ed.: España, Editorial Civitas, 1999.

REPÚBLICA DOMINICANA. Constitución Dominicana, promulgada en enero del año 2010.

— Ley de Representación del Estado en Actos Jurídicos No. 1486, promulgada en la Gaceta Oficial número 5148 del 28 de marzo de 1938.

— Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12, promulgada en la Gaceta Oficial número 10691 del 14 de agosto de 2012.

RODRÍGUEZ HUERTAS, Olivo A. Derecho administrativo dominicano y principios generales (2008) [en línea]. Disponible en la página web: http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/12/Rodiguez-Huertas-Derecho-administrativo-dominicano-y principios-generales.pdf [consulta: 17 de agosto de 2017].

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA DOMINICANA. TC/0071/13,
del 7 de mayo de 2013, en línea, https://www.tribunalconstitucional.gob.do/node/1443.

— TC/0263/17, del 22 de mayo de 2017, en línea, https://www.tribunalconstitu- cional.gob.do/content/sentencia-tc026317.


(1) RODRÍGUEZ HUERTAS, Olivo A. Derecho Administrativo Dominicano y Principios Generales (2008) [en línea]. Disponible en la página web: http://revistaderecho.um.edu.uy/wp-content/uploads/2012/12/

(2) Rodiguez-Huertas-Derecho-administrativo-dominicano-y-principios-generales.pdf [consulta: 17 de agosto de 2017]. 2 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo I, 9.a ed.: España, Editorial Civitas, 1999.

(3) Artículo 28, referente a las atribuciones comunes de los ministros, de la Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12, promulgada a través de la Gaceta Oficial número 10691 del 14 de agosto de 2012 (la cual deroga la Ley Orgánica de Secretarías de Estado No. 4378 del 10 de febrero de 1956).

(4) Tribunal Constitucional, TC/0071/13, 7 de mayo de 2013, en línea, https://www.tribunalconstitucional.gob.do/node/1443 [consulta: 17 de agosto de 2017].

(5) Numeral 6 del artículo 12, referente a los Principios Fundamentales de la Organización y Funcionamiento de la Administración Pública, de la Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12, promulgada a través de la Gaceta Oficial número 10691 del 14 de agosto de 2012 (la cual deroga la Ley Orgánica de Secretarías de Estado No. 4378 del 10 de febrero de 1956).

(6)Tribunal Constitucional, TC/0263/17, 22 de mayo de 2017, en línea, https://www.tribunalconstitucional.gob.do/content/sentencia-tc026317 [consulta: 17 de agosto de 2017].

(7)Tribunal Constitucional, TC/0071/13, 7 de mayo de 2013, en línea, https://www.tribunalconstitucional.gob.do/node/1443 [consulta: 17 de agosto de 2017].